Становление любой науки складывается из двух направлений: накопление теоретических знаний, а также знаний в результате определения предмета и объекта этой науки.
Объектом полицейской науки являются объективные модели правоотношений, возникающих между участниками полицейской деятельности в процессе выявления, раскрытия и расследования преступлений.
Предметом административного права являются общественные отношения в сфере государственного управления.
Таким образом, существенные различия в предмете и объекте полицейской науки и науки административного права является основанием считать, что полицейская наука и полицейское право — это самостоятельные правовые институты, которые не являются подотраслью административного права.
В начале 18 века многочисленные так называемые полицейские правила стали тщательно регулироваться в отношении всего, что связано с полицией, государственной безопасностью и улучшением. это была первая попытка научного анализа всей этой обширной деятельности, включая внутреннее государственное управление, включая правосудие и финансы. Полицейская наука впервые появляется во Франции, опережая в этом отношении все другие государства. Однако следует отметить, что в этой науке вся полицейская деятельность рассматривается не с точки зрения права и определения для нее правовых границ, а исключительно с философской точки зрения, исходя из понятий об общем благе, — понятии тщательно разрабатываемого философской наукой. Из этого следует, что наука о полиции при своем зарождении определялась как философская наука, а не юридическая Окольский А.С. О понятии полицейского права // Варшавские университетские издания. 1894. Т. VI. С. 5-6..
Цель работы — проанализировать теоретические и правовые основы формирования полицейского права, выявить проблемные аспекты и рекомендации по их устранению.
Задачи работы:
- рассмотреть историю формирования полицейского права;
- проанализировать правовые основы формирования полицейского права;
- охарактеризовать развитие полицейского права и полицейской науки;
- рассмотреть правовые основы формирования полицейского права России;
- проанализировать правовые основы деятельности субъектов полицейского права;
- выявить проблемные аспекты законодательного формирования полицейского права в современной России.
Основное внимание в исследовании уделяется связям с общественностью, связанным с формированием полицейского права.
Теорія держави і права як наука та навчальна дисципліна
... та структура юридичної науки 2.Теорія держави і права як наука,її об’єкт,предмет та функції Знание любой науки каждый раз уступает место предмету, который, похоже, надеется стать волшебником академической дисциплины. Теорія держави і права – суспільствознавча наука, ... яких розвивається як держава, так і право. Вона вивчає державу в його правовому оформленні, а право в державному виразі з урахуванням ...
Объектом исследования являются правовые нормы, регулирующие формирование полицейского права.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы исследования: анализа и синтеза, системно-структурный метод и др. В работе используются частнонаучные методы исследования: юридико-догматический метод, историко-правовой метод, сравнительно-правовой метод и другие.
Работа содержит научный анализ отдельных положений Конституции Российской Федерации, Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов, судебных актов, а также иных нормативных правовых актов в области полицейского права.
Структура исследования соответствует логике исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть абзацев, заключения и списка использованных источников и литературы.
Исследование предпосылок становления и развития полицейского права представляет неизменный интерес для многих исследователей и авторов научных изданий, которые не одно столетие изучают этот вопрос, чтобы проследить поступательное развитие юридической теории и практики внутреннего государственного управления, обусловивших появление современного административного права.
В связи с этим в разные периоды ученые изучали проблемы становления полицейского права.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью изучения творческого наследия таких выдающихся российских юристов, как Андреевский И.Е. Андреевский И.Е. Полицейское право: В 2 т. Т. 1. СПб., 1865., Антонович А.Я., Белявский Н.Н. Белявский Н.Н. Полицейское право (конспект лекций).
Юрьев, 1904. С. 13. , Берендтс Э.Н., Гаген В.А., Гессен В.М., Горбунов А.В., Дерюжинский В.Ф. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. С.-Петербург, 1908, Елистратов А.И., Ивановский В.В., Палибин М.К., Тарасов И.Т. Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. М., 1885., Трифонов А.А., Шпилевский М.М.
В последние десятилетия анализ становления полицейского права нашел свое отражение в трудах Аврутина Ю.Е. Аврутин Ю.Е. Полицейское право современной России: всегда ли полезны аргументы «за»? // Полицейское право. 2005. N 3., Бахрах Д.Н., Бельского К.С. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс /Под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. М.: Издательство «Дело и Сервис», 2004. 816 с. , Губанова А.В., Кондрашова Б.П., Кикоть В.Я., Попова Л.Л., Россинского Б.В., Старилова Ю.Н. Старилов Ю.Н. История развития административно-правовой науки // Российское полицейское административное право: конец XIX — начало XX в.: Хрестоматия. Воронеж, 1999., Тихомирова Ю.А., Черникова В.В.
В то же время, несмотря на большое количество научных исследований, посвященных возникновению и дальнейшему формированию полицейского права, в настоящее время полицейская наука остается темой исследований.
В настоящее время возникла необходимость корректировки некоторых устоявшихся положений из истории полицейского права, вызванная расширением имеющейся базы источников и включением в нее трудов исследователей, ранее не упоминавшихся в отечественной литературе, либо не получивших должного внимания.
История становления и развития административного права в России
... российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли ... ее истории. Большой объем историко-правового материала, лежащий в области административного законодательства, требует его изучения. Актуальность историко-правового исследования развития административного права ...
Прежде всего, рассмотрим историю появления самого термина «полиция».
Произведенный от греческого «politeia» и преобразованный в латинское «politia», немецкий термин «полиция» претерпел дальнейшие изменения. Одно из самых ранних упоминаний встречается в приказах о поддержании порядка, изданных в 1324 и 1353 годах властями немецкого города Фрайбург.
Два века спустя термин «полиция» распространился в немецком клерикальном языке.
Во время Реформации слово «полиция» появилось в тексте Библии, переведенной на немецкий язык Мартином Лютером в 1527 году. В этот же период в богословии появился и термин «полицейское право».
Следует отметить, что термин «полиция» в его первоначальном значении еще не имел такого значения, чтобы указывать на государственный орган.
Полицией называли надлежащее состояние порядка и городского управления; практические меры, направленные на их достижение и результаты этой деятельности.
В указах, изданных епископом города Вюрцбурга в 1476 и 1490 годах, этот термин встречается именно в этом смысле.
Первым законодательным актом империи, касающимся полиции, было имперское правление 1495 года.
В шестнадцатом столетии число полицейских уставов продолжало расти.
В то же время стали появляться научные статьи, содержание практических рекомендаций по созданию и поддержанию адекватной полиции на некоторых имперских территориях, однако эти документы не раскрывают никакого определения термина «полиция.
Полицейские правила устанавливают ряд мер против злоупотреблений в сфере ремесленничества, торговли и ростовщичества, подделки продуктов питания, блужданий, попрошайничества и пьянства.
К примеру, предусматривалась процедура торжественной клятвы представителей наиболее значимых для общества профессий о добросовестном исполнении своего ремесла (прежде всего, те, которые работали на мельницах).
полиция порядок право
Кроме того, проводилась политика наблюдения за внешними классами и социальными различиями, вводились правила ношения определенных предметов одежды и правила поведения.
Так, полицейский устав города Аугсбурга, включающий более двухсот параграфов, охватывал жизненные каждого человека вехи (обряды крещения, заключение брака, процедуру погребения).
Интересна изложенная в нем концепция деятельности городского ведомства полиции, которое наделялось широкими контрольными полномочиями в сфере производства продуктов питания и алкогольных напитков, торговли, взимания пошлин за поставку товаров и выдачи для этого лицензий.
В карточке указаны наиболее характерные признаки поведения чиновников, указывающие на их возможную коррупцию и вымогательство.
Для выполнения своих обязанностей отдел наделен различными полномочиями.
Правила торговли продуктами питания были строго регламентированы, и единственным разрешенным местом обмена был рынок.
Лимиты были установлены на момент начала торговли и максимального количества товаров, проданных покупателю.
В целях соблюдения внешних сословных различий названный устав устанавливал пять категорий жителей города и в зависимости от принадлежности к каждой из них устанавливались определенные правила ношения установленных предметов одежды, а несоблюдение этих правил наказывалось денежными взысканиями.
Полиция: структура, компетенция, основные направления деятельности
... в системе МВД России и созданию новой, более совершенной системы оценки деятельности органов внутренних дел и др. Можно привести ряд законов, которые включают в себя положения, регулирующие правовой статус либо деятельность полиции. ...
Следует отметить, что положения всех полицейских уставов того периода предписывали ведение богоугодного образа жизни и запрещали всякое святотатство, проклятия, излишнюю роскошь, супружескую неверность и т.д.
Теоретическая обоснованность таких подходов связана с работами богословов, истолковавших понимание полиции с христианской позиции, связанной с недвижимостью.
Понимание полиции, отличное от рассмотренного, зарождается в конце 16 века, что нашло отражение в работах последователей учения Аристотеля о политике (к примеру, Арнизеус, Безольд, Фельштайн и другие).
Выдвинутые мыслители утвердили доктрину государства как отдельную науку, переосмыслив проблемы организации структуры и социального управления.
В отличие от государственных договоров, которые ориентировались на потребности конкретного правителя и учитывали особенности конкретной территории, последователи Аристотеля, развивая представления о государстве, абстрагировались от этих условий.
Это привело к тому, что объем и содержание термина «полиция» стали определяться двумя элементами.
Во-первых, целью всей полиции и всех институтов гражданского общества была признана достойная жизнь гражданина.
Кроме того, эта концепция включала республиканскую форму правления, которая, в свою очередь, требовала соответствующих действий со стороны государства, и их реализация была признана неотъемлемой частью полиции.
Следовательно, порядок в государстве и регулирующая власть должны были образовать единое целое, то есть государственно-институциональные компоненты стали занимать главное место в содержании термина «полиция.
Такое понимание полиции сохранилось до середины 18 века.
В трудах правоведов дореволюционного периода полицейское право рассматривается как синоним полицейской науки.
Основателем этой науки считают германского ученного Юсти И.Г., который впервые в.1756 году употребил самый термин «наука о полиции» Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. 4-е изд. Пг., 1917..
Аналогичное утверждение содержится и в работах других ученых, где также подчеркивается приоритет названного автора Шеймин П. Учебник права внутреннего управления (полицейского права).
Общая часть. С-Петербург 1891. C. 22..
Использование термина «полиция», не имеющего отношения к регулированию общественной и государственной жизни в пределах городских поселений, наблюдается в эпоху просвещенного абсолютизма.
Восстановление хозяйственной жизни после Тридцатилетней войны и обеспечение роста населения стали основными задачами государственного управления.
Выполнение этих задач требовало поддержания такого внутреннего порядка, который гарантировал социальную и общественную безопасность.
Экономические вопросы имели первостепенное значение для компании, что способствовало пониманию того, что полиция направлена на создание условий, необходимых для роста доходов государственной казны.
С 1727 г по приказу короля Пруссии в университетах были созданы кафедры «экономических наук, полиции и палат». Однако образование в колледже было дешевле легального.
Это связано с тем, что Пруссия остро нуждалась в специалистах нового типа для управления экономикой страны.
В этой связи следует отметить работу «Введение в экономические, полицейскую и камеральную науки» профессора университета во Франкфурте на Одере Дитмара Ю.Х., вышедшая в 1731 году, в которой использовано выражение «наука о полиции» и предпринята попытка определить ее предмет Старилов Ю.Н. История развития административно-правовой науки // Российское полицейское административное право: конец XIX — начало XX в.: Хрестоматия. Воронеж, 1999..
Государство и право Российской империи в период абсолютизма
... использовать наиболее емкие и абстрактные юридические формулировки и отклоняется от традиционной для российского права случайной системы. ... и монетного дела. Святейший Синод, В 1708 г. вводится новое территориальное деление государства, в результате чего образовалось восемь губерний. В ... был в полном смысле слова карательный орган, прообраз тайной полиции. Формирование новой системы права Незнание ...
Дитмар Ю.Х. различал общую и особенную части науки о полиции, и относил к ней христианский образ жизни и здоровье людей, правила хорошего тона, развитие продовольствия, упорядочение личных и вещных отношений, а также репутацию государства, и развитие новых территорий.
По его мнению, главное содержание полицейской науки — научить держать внешние и внутренние дела государства в порядке для общего блага.
Дитмар использовал для определения полиции эпитет «жизнь и душа государства» и рассматривал организационные и практические меры по поддержанию порядка в государстве собственными силами на милиционной основе, мотивируя это оборотной стороной предоставленной гражданам возможности пользоваться правами и свободами.
Систематизированные труды в сфере полиции далее разработаны известным представителем камеральной науки Юсти И.Г., часть из которых была переведены на русский язык.
Юсти И.Г. в работе «Государственная экономика» рассматривал два компонента сферы полиции — образ жизни подданных и их потребность в продовольствии.
Конечная цель полиции, по его словам, заключалась в том, чтобы объединить эти принципы в таких отношениях, чтобы граждане стали полезными для государства и могли легко прокормить себя.
В своей следующей работе «Основы полицейской науки» он снова выделил экономический аспект в содержании предмета полиции, определив его как сохранение и приумножение общего богатства государства по отношению к его внутреннему положению.
Такой подход заставил передать в полицию экономику, лесное хозяйство, горнодобывающую промышленность и другие сферы общественной деятельности.
Юсти И.Г. указывал на необходимость поддержания внутреннего порядка, рассматривая его в качестве условия экономического укрепления государства, и считал полицию основой действительной камеральной науки Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1907 — 1908..
Другой мыслитель, Дарьес И.Г., сформулировал иные задачи полицейской науки.
По его мнению, она должна учить тому, как следует устраивать государство, чтобы его жители не только сохраняли свои доходы, но и приумножали их, то есть конечной целью полиции считал не допустимость бедности и увеличение богатства Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. С.-Петербург, 1900..
Дэрис считал, что законы о полиции не должны противоречить моральным законам и должны санкционировать только то, что разрешено моралью и что сделает государство богатым.
Такой подход предполагал полную занятость населения и обязанность полиции выявлять паразитов и выяснять, как каждый гражданин получает свою еду.
Гражданам, пытающимся быть полезными государству, полиция должна была оказывать всевозможную поддержку, в том числе помогать им покупать материалы, а также продавать товары.
Кроме того, от полиции требовалось обеспечить безопасность граждан, разыскивая воров, мошенников и грабителей.
Административное право
... наука. Административное право представляет собой одну из самых сложных, крупных базовых отраслей российского права, так как деятельность органов государственного управления затрагивает интересы практически всех субъектов общественных отношений. В ... обусловлено федеративным устройством российского государства, отнесением административного и административно-процессуального права к предмету со ...
Подготовленные проекты различных полицейских систем применительно к отдельным отраслям экономической и иной деятельности не могли не учитывать потребности многочисленных законодательных актов полиции.
В то же время их практическое применение вызвало значительные трудности.
В первую очередь, это связано с тем, что эта наука не преподавалась на юридических факультетах университетов.
С другой стороны, многие юристы в то время считали недопустимым изучение полицейского законодательства.
Гойманн И. впервые в 1757 году в своей работе разделил полицеистику и полицейское право.
К компетенции полицейской науки он относил разработку рекомендаций по правильному ведению государственных дел и полицейского права — изучение полицейских законов.
Кроме того, Гойманн И. классифицировал действовавшие правовые нормы в соответствии с основными разделами полицейских трактатов и направлениями управленческой деятельности Андреевский И.Е. Полицейское право: В 2 т. Т. 1. СПб., 1865..
Решающее влияние на понимание полиции оказали труды Путтера, который одним из первых указал на бесконечное количество полицейских субъектов и необходимость их ограничения.
Таким образом, Пюттер первым определил превенционное содержание полицейского права Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. 7-е изд. Пг., Киев, 1915..
Это обстоятельство вскоре нашло практическое применение в Общем земельном праве прусских государств.
Согласно его положениям, задачей полиции являлось поддержание общественного спокойствия, безопасности и порядка, и предотвращение опасностей для общества или отдельных его членов Кодан С.В., Поляков И.Ю. Полицейское законодательство Российской империи. Развитие, становление, систематизация. Вторая половина XVII — первая треть XIX вв. Очерки. Екатеринбург, 2000..
Вышеупомянутое законодательное положение позволяло законно принимать меры полиции при отсутствии определенных правовых основ.
Хорошо известный подход к пониманию полиции, позже названный материальной категорией, существует в несколько измененном виде и по сей день.
Дальнейшие шаги по разработке полицейского права предприняты Бергом Г., труды которого посвящены полицейскому праву, а не науке о полиции.
Берг Г. также выделял превенционную составляющую полиции, которая, по его мнению, заключалась в обязанности государственной власти предупреждать и предотвращать возможное общественно — опасное зло внутри государства.
Таким образом, Берг Г. указывал на необходимость обеспечения внутренней безопасности государства.
В то же время он дифференцировал право полиции, которому он приписал права и обязанности полицейского управления, и закон полиции в собственном смысле слова, которому он приписал все права и обязанности, установленные этим законом кафедра учреждение.
Кроме того, он выделил особое право полиции безопасности и полиции благочиния Кручинин В.Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII в. — начале XX в.: Дис. … к.ю.н. М., 1998..
Муниципальное право как наука
... существовании специального юридического режима.[12] Комплексный характер муниципального права определяется соединением в его рамках разнородных институтов. Деятельность органов местного самоуправления распространяется на самые различные ... предопределяется последним.[11] В связи с этим в российской правовой науке обнаруживаются два принципиально разных подхода к необходимости выделения для каждой ...
Таким образом, только в конце XVIII века в немецкой науке существовало двадцать четыре различных концепции термина «полиция.
В этой связи, по мнению российского полицеиста Белявского Н.Н., разбираться в этой терминологии трудно и бесполезно Белявский Н.Н. Полицейское право (конспект лекций).
Юрьев, 1904. С. 13. .
Однако именно дальнейшее углубленное развитие отмеченных теоретических положений, а также опыт их практического применения в условиях политических, экономических и социальных изменений, позволили уже в первой половине XIX столетия по — новому конципировать науку полицейского права в соответствии с принципами учения о правовом государстве.
При этом важное место занимала идея предотвращения преступности.
Предпосылки для этого были сформулированы в трудах немецких юристов, а также философов, для которых приоритет предотвращения в обеспечении безопасности, регулируемый законами о полиции, не вызывает никаких сомнений.
Результаты теоретических исследований немецких юристов в области полицейского права распространились и на Россию.
Так, в 1809 году в Харькове издана работа Якоба Л.Х. «Основы полицейского законодательства и полицейских учреждений», в которой автор попытался определить границы полиции и установить принципы применения полицейских мер. Он считал надежными средствами поддержания порядка осуществление полицейского надзора, принятие законодательных актов, надлежащая организация замещения чиновничьих должностей Шеймин П. Учебник права внутреннего управления (полицейского права).
Общая часть. С-Петербург 1891. .
В это же время в Российской Империи появился «Полицейский кодекс», подготовленный Глобигом Х.Э., который рассматривал профилактику преступлений и правонарушений в качестве первостепенной задачи полиции Старилов Ю.Н. История развития административно-правовой науки // Российское полицейское административное право: конец XIX — начало XX в.: Хрестоматия. Воронеж, 1999..
В этой связи он считал необходимым создание органов безопасности «, которые должны располагать средствами предотвращения и предотвращения преступлений.
К другим предметам полицейской деятельности он относил благочинность, просвещение и просвещение населения как средство укрепления нравственности.
В то же время вопросы, связанные с обеспечением продуктами питания и медицинским обслуживанием, оставались в ведении полиции.
Практические превентивные меры, состоящие в основном из запретов, касались предотвращения различных нарушений уголовного законодательства.
Новый этап развития полицейского права начался практической кодификацией полицейского законодательства Германии во второй четверти девятнадцатого столетия.
В этот период были приняты уголовные кодексы полиции.
Значение кодификации полицейского законодательства для развития административного учения проявляется в становлении на территории Германии двух полицейско-правовых систем.
Прусская система основана на признании генерального полицейского полномочия, как правового основания принятия необходимых мер в целях предупреждения нарушений порядка.
Южно-германская система предусматривала исчерпывающий нормативно закрепленный перечень проступков, совершение которых влечет принятие мер ответственности.
Административное право Японии
... полицейского. В подобных случай использование права административного усмотрения может привести к фактам административного произвола. Японская полиция наделяется правом самостоятельно ... Японии, провозгласив принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, отнесла государственное управление к компетенции кабинета министров (ст. 65). Активная нормотворческая деятельность ...
Идея учреждения полицейского суда в Российской Империи активно обсуждалась в 1838 году, однако эта идея не была поддержана.
Начало развития германского правотворчества в рассматриваемой сфере было положено в 1839 году принятием закона о полицейских наказаниях, главное назначение которого заключалось в дополнении действующего уголовного кодекса и наделении учреждений полиции полномочиями, необходимыми для рассмотрения наиболее важных существенных видов угроз в интересах безопасности и общественного порядка.
Важной особенностью полицейских кодексов является практическая реализация принципов правового государства применительно к полицейской деятельности.
Таким образом, обосновывалась необходимость предоставления полиции определенной свободы действий.
Природа угроз общественному порядку требовала наличия определенной самостоятельности полиции для принятия необходимых мер.
Наиболее важный этап в формировании новых подходов к полицейскому праву связан с работой Роберта Моля «Система превентивной юстиции или правовая полиция», которая является теоретической основой отдельных положений действующего полицейского законодательства ряда стран западной Европы Кручинин В.Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII в. — начале XX в.: Дис. … к.ю.н. М., 1998..
Моль Р. обосновывал необходимость полицейской превентивной деятельности, и считал, что неуклонное исполнение законов способствует предупреждению преступлений.
Следует отметить, что многие российские ученые придерживались подобных взглядов.
К примеру, Сперанский М.М. утверждал, что если бы деятельность полиции была ограничена только пресечением насилия, когда оно обнаружится, этого было бы недостаточно Кодан С.В., Поляков И.Ю. Полицейское законодательство Российской империи. Развитие, становление, систематизация. Вторая половина XVII — первая треть XIX вв. Очерки. Екатеринбург, 2000..
Однако Молю удалось разработать принципиальные положения нормативного регулирования превентивной полицейской деятельности, вытекающие из самой сущности правового государства и являющиеся неотъемлемой частью выполняемых им функций.
Рассматривая представленные законодательные модели с позиций эффективности обеспечения безопасности и порядка, следует отметить, что прусская модель имеет наиболее результативное превенционное воздействие, а южно-германская — большее соответствие требованиям правового государства и более строгое соблюдение принципа законности.
Новому научному анализу полицейской деятельности послужили следующие основания:
Чрезмерное расширение полицейской деятельности.
Отсутствие каких — либо правовых границ ее регламентирования.
Всецелое сосредоточение ее в руках правительственных органов.
В этот раз полицейская деятельность анализировалась с правовой точки зрения, которая должна была установить формы и границы этой деятельности, в соответствии с возникшем во второй половине XVIII века, новыми правовыми воззрениями на значение государственной власти, ее задачи и ее отношение к обществу и гражданину. В указанном и заключалась задача науки полицейского права.
Однако практическая деятельность, как всегда, внесла свои коррективы, которые заключались в том, что одно правительство, без участия органов общественности, не в состоянии удовлетворительно выполнить все взятые на себя полицейские задачи, вследствие чего к участию во внутреннем управлении стали привлекаться общественные органы. Кроме того отдельные отрасли внутреннего государственного управления такие как правосудие и финансы, выделялись в самостоятельные юридические дисциплины и стали предметом отдельного изучения. Следовательно, с одной стороны, необходимо было научно определить правоотношения, возникающие из совместной полицейской деятельности правительственных и общественных органов, а с другой сузить границы науки полицейского права согласно с новыми условиями правоведения, в которых полицейская деятельность рассматривалась как административная деятельность. Обнаруживаются определенные признаки, выражающиеся в стремлении выдвинуть на первые позиции в этой науки общественный элемент, придать обществу значение не объекта управления, а субъекта управления, причем термины «наука о полиции», «наука полицейского права», «наука административного права» заменяются термином «наука об общественном праве» или «наука о праве общественного управления» Чичерин Б.Н. Общее государственное право. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право. М., 1894. С. 422..
Административное право как отрасль российского права
Отсюда, как в России, так и за рубежом, административное право нередко называют "правом исполнительной власти", "управленческим правом", "правом государственного управления". В XIX в. оно называлось также "полицейским правом", поскольку под полицией понималось "внутреннее управление" ...
Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на эти изменения во взглядах исследователей, было дано определение науки полицейского права с правовых позиций, которое было сформулировано в следующей редакции: «Наука полицейского права есть наука о правовых нормах определяющих полицейскую деятельность государства; она исследует правоотношения возникающие из этой деятельности, равно как и задачи, формы и границы последней. Положительным полицейским правом называется совокупность постановлений и норм, определяющих полицейскую деятельность в данном государстве, в данное время» Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб., 1868. С. 251..
В этой связи по университетскому уставу 1884 года на юридических факультетах российских университетом преподается полицейское право, а не административное. В соответствии с этим нет ни одного целостного исследования науки административного права, или науки о праве управления, которые не входят в программу университетского преподавания Андреевский И.Е. Полицейское право, как самостоятельная отрасль правоведения. СПб, 1886. С. 76-80..
В советской административно — правовой литературе полицейская деятельность по идеологическим причинам не называлась собственным именем и, будучи расщеплена, обозначалась по разному: как административная деятельность милиции, как оперативнорозыскная деятельность, как «особая исполнительно — распорядительная сфера государственного управления» Абулгазин С.Б. О субъективных правах граждан в сфере охраны общественного порядка // Права и свободы советских граждан и роль милиции в их обеспечении. М., 1981. С. 118..
Длительный период охрана общественного порядка, обеспечение личной и общественной безопасности были составляющей основой полицейского права. Во второй половине XIX — начале ХХ вв. появились новые правовые институты, придавшие отрасли более масштабный характер и предопределившие для нее новое название: административное право.
Отказ от «полицейского права» и его обоснование в административно-правовой науке наиболее ярко материализуется в первом учебнике административного права, изданном в 1940 г. коллективом авторов под непосредственным наблюдением политкомиссара от ЦК ВКПб правоведа, ортодокса-сталиниста А.И. Денисова. О таком учебнике партийные власти давно мечтали, полагая, что на учебниках, написанных А.И. Елистратовым, А.Ф. Евтихиевым и В.Л. Кобалевским, лежала несмываемая печать буржуазного мировоззрения. Выражая официальный взгляд на учебную литературу по административному праву первого десятилетия Советской власти, администравист И.К. Сухоплюев писал в 1929 г.: «До настоящего времени ни в иностранной, ни в русской литературе нет еще ни одного учебника административного права, в котором была бы марксистская точка зрения» Сухоплюев И.К. Административное право. — Энциклопедия государства и права. Т. 1 / Под ред. П. Стучки. М., 1929. С. 50..
Полемика о полицейском праве в отечественной науке административного права продолжается уже более ста лет. В основе отказа от полицейского права в первой половине ХХ в. лежали не объективные обстоятельства, не отсутствие или исчезновение соответствующих общественных отношений, а политические и идеологические факторы. Грандиозная левая волна, захлестнувшая значительную часть интеллигенции в XIX в. подчинила себе общественное мнение в России. На рубеже XIX — ХХ вв. некоторые русские либеральные правоведны С.А. Котляровский, С.А. Корф, А.И. Елистратов и другие в монографиях и лекционных курсах, находясь на гребне этой волны, ошибочно связывали полицейское право с полицейским государством, а административное право — с правовым. Наиболее последовательно эту позицию проводил в своих работах ученый — администравист профессор А.И. Елистратов, считавший, что в полицейском государстве должно быть полицейское право, а в административном — административное право Елистратов А.И. Лекции по полицейскому (административному) праву. М., 1908. Т. 2. С. 16.. Указанный подход не является научным обоснованием — носит субъективный характер.
Вместе с тем следует отметить, что и современные авторы упрощают научное обоснование положения о том, что полицейское право является подотраслью административного права.
Так профессор К.С. Бельский в своей монографии «Полицейское право», изданной в 2004 г. пишет: «С 1991 г. в Российской Федерации было издано большое количество «полицейских законов», из которых «Особо нужно выделить три «полицейских закона»: КоАП РФ, Закон РФ «О милиции» и Закон РФ «О безопасности», которые с точки зрения широты охвата регулируемых нормами этих актов общественных отношений можно признать самыми универсальными и назвать «источниками источников» полицейского права. Изложенное позволяет утверждать, что факт выделения полицейского права как крупной подотрасли административного права совершился, и пора это признать в административно-правовой науке» Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. М., 2004. С. 114..
Указанный вывод профессора К.С. Бельского является субъективным потому, что законодательные акты, которые он считает «источниками источников» полицейского права такими и не являются. Полицейское право формировалось в процессе сыскной деятельности, правовая регламентация которой и была его законодательной основой. И если ссылаться на «источники источников» полицейского права, то таковыми являются: «Русская правда» («Суд Ярослава»), упоминающей о такой форме розыска, как «свод» и «гонение следа» Крылов И.Ф., Бастрыкин А.И. Розыск, дознание, следствие. Ленинград, 1984. С. 85.; «Наказ полиции» Александра II в 1860 году о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступления или проступок; Закон «Об организации сыскной части», принятый первой Государственной Думой в 1908 году, которым были учреждены сыскные подразделения сотрудников уголовного розыска в крупных городах России; Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995; Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что именно эти законодательные акты послужили базой для формирования полицейской оперативно-розыскной науки и полицейского права.
Становление любой науки складывается из двух направлений: накопление теоретических знаний, а также знаний в результате определения предмета и объекта этой науки.
Объектом полицейской науки являются объективные модели правоотношений, возникающих между участниками полицейской деятельности в процессе выявления, раскрытия и расследования преступлений.
Предметом административного права являются общественные отношения в сфере государственного управления. По Г.И. Петрову — это «система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления».
Система норм полицейского права регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе решения задач уголовного судопроизводства.
Таким образом, существенные различия в предмете и объекте полицейской науки и науки административного права являются основанием считать, что полицейская наука и полицейское право это самостоятельные правовые отрасли, которые не являются подотраслью административного права.
Система полицейского права — это научно организационная совокупность норм полицейского права, классифицированных по группам, блокам и правовым институтам. Она дает наглядный обзор полицейского права, позволяющий увидеть всю совокупность обозначенных подразделений, что позволяет легко ориентироваться в нормах полицейского права при их применении, изучении и научной разработке. Система полицейского права способствует кодификации полицейского законодательства, обеспечивая логическое распределение нормативного материала, используя при этом различные классификационные критерии.
При этом необходимо отметить, что всеобщим материальным источником права являются развивающиеся общественные отношения. Следовательно для правового регулирования полицейской деятельности недостаточно одного законодательного акта — необходимо несколько законодательных источников. Все их, прежде всего, классифицируют путем деления на два достаточно объемных блока: 1) национальные правовые источники; 2) международные правовые источники.
Среди национальных правовых источников регламентирующих полицейскую деятельность, прежде всего, необходимо выделить Конституцию РФ, основной закон, который права и свободы человека и гражданина провозглашает высшей ценностью и гарантирует их защиту.
Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», статья первая которого в ч. 1 определяет о том, что «Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации…, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности».
Федеральный закон от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».
Из международных правовых источников, регламентирующих полицейскую деятельность, прежде всего, следует выделить «Декларацию о полиции», принятую Парламентской Ассамблеей Совета Европы 08.05.1979, пункт первый которой подчеркивает правоохранительный характер полицейской деятельности. «Полицейский, — пишется в Декларации, должен выполнять возложенные на него законом обязанности по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом».
Существующая на данный момент политико-правовая ситуация в нашем государстве, процесс формирования полицейских и договорных начал российской правовой системы требует изучения исторических предпосылок и политических основ российского права. Исследуя вопрос взаимодействия политики и полицейского права, в первую очередь, необходимо обратить внимание на исторический процесс формирования и развития властных институтов, динамику взаимодействия государственной власти и общества, которые и сформировали современное состояние и специфику правовой системы России.
Период постсоветского существования нашего государства при всей внешней либерализации правовой системы и политической сферы в реальности характеризуется преемственностью политического и правового сознания общества и правящей элиты. Высокая степень преемственности обеспечивает прочность позиций старой номенклатуры в новой системе власти, что определяет характер используемых для формирования права политических оснований.
Правовая система постсоветской России характеризуется процессом рецепции норм западного права, в том числе и идеологического характера. Провозглашенная концепция правового государства основывается на признании человека как высшей ценности и народа как основного источника власти в государстве. Однако, в действительности российская общественность правовым образом отделена от реального управления государством, в том числе от правотворческой деятельности. Сочетание западной выборной модели и существующих российских средств административного воздействия приводит к прогнозируемому, выгодному государственной власти результату.
При этом на фоне формальной либерализации правовых предписаний происходит активный процесс деморализации сознания населения, замены нравственных ценностей: милосердия, помощи, единения формальными положениями концепции прав человека и создания большого количества правовых норм морального декларативного характера. Попытки придать полицейскому праву общий моральный характер безотносительно к конкретным правоотношениям и механизмам реализации права, воплотить в праве идеи общей справедливости приводят к формированию правовых фикций, лишенных эффективных механизмов реализации и не имеющих воплощения в объективной действительности, о чем справедливо указано в трудах молодых российских правоведов Гарашко А.Ю. Особенности системных свойств источников права: Дисс… канд. юрид. наук / Московский университет МВД Российской Федерации. М., 2013..
Большое число фиктивных норм, односторонняя, направленная исключительно на удовлетворение интересов государства, политизированность полицейского права, отсутствие реальных механизмов реализации прав человека приводит к формированию в нашем государстве устойчивых правовых условий, способствующих возникновению и развитию коррупции.
Следует отметить, что исторический процесс формирования и развития властных отношений в нашем государстве, послуживших политическими основаниями полицейского права имеет ряд существенных особенностей, определяющих содержание предписаний системы права, практику их реализации, свойство правосознания и правовой культуры нашего общества.
Изначально присущие нормативному регулированию договорные начала, обеспечивающие консенсус интересов различных слоев общества, были практически полностью утрачены в процессе централизации власти в московском государстве. Право стало формироваться как система строгих государственно-властных императивов, зачастую без учета интересов различных социальных слоев населения и политикотерриториальных образований, входивших в состав нашего государства. Идея самодержавной неограниченной власти была реализована в полной мере при формировании Российской империи и эффективно развивалась в дальнейшем Гарашко А.Ю., СтепанюкВ.И. Источники полицейского права как типа права // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 6. С. 21-24..
При этом в рамках империи в качестве исключения из общеправовой практики существовали территории, обладавшие собственным правом и автономией власти (Великое княжество Финляндское, Царство Польское), что, на наш взгляд, объясняется в большей степени не моральными, а политическими основаниями, связанными с формированием определенного имиджа российской государственной власти в рамках европейских отношений.
В советский период право формировалось в основном исходя и реальных политических или идеологических оснований, формально закрепляя и моральные нормы в качестве правовых. Постсоветское право раннего периода в целом наследовало данную закономерность, изменив лишь идеологическую направленность содержания правовых норм и еще более формализовав моральное их содержание.
Вышеуказанные исторические процессы позволяют определить существующие в российском государстве основы взаимодействия политики и полицейского права как односторонне направленные, т.е. обусловленные в основном государственной властью, способами ее осуществления и интересами. Государственная форма права в большинстве своем лишена договорных начал и подавляет все другие формы общественного права — корпоративное, религиозное и другие — которые переходят в теневую сферу общественных отношений, сливаясь с криминальными нормами. Наиболее самостоятельная от государства форма государственного права — муниципальное право — лишается своей истинной общественной сущности и подменяется государственными административными императивами.
Отсутствие учета интересов населения и реального его участия в процессе формирования права приводят к негативному отношению населения к государственному полицейскому праву как системе, не позволяющей удовлетворить обоснованные потребности, что в крайней своей форме вытекает в правовой нигилизм и является одной из причин коррупции. В этом случае для ее искоренения недостаточно предпринимаемых властью на сегодняшний день реформ аппарата управления, так как в данном случае налицо не борьба с причиной, а ликвидация последствий. Необходимо создавать право, основанное на разумном компромиссе интересов власти и населения, что позволит ликвидировать правовые основы коррупции и увеличит степень доверия населения к праву как эффективному регулятору, обеспечивающему поступательное взаимовыгодное развитие государства и общества.
В настоящее время приняты сотни законодательных актов, регулирующих полицейскую деятельность. Многие из них несколько раз существенно или полностью обновлялись (например, закон о полиции, закон о службе в органах внутренних дел и др.).
В результате была создана обширная законодательная основа полицейской деятельности, которая обладает определенным внутренним единством, а закрепляемые ею место и роль, задачи, полномочия, компетенция, организационная структура полицейских организаций в механизме государства и в жизни российского общества в целом весьма специфичны.
Современная система полицейского законодательства сложна и масштабна. Даже упрощенный ее анализ позволяет выделить ряд статусных законов: о полиции (который во многом определяет правовой статус и органов наркоконтроля в том числе), о внутренних войсках МВД России, о Федеральной службе безопасности, о государственной охране, о судебных приставах, об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и др.
Выделяется группа «технологических законов», определяющих правовые процедуры, формы и методы работы полицейских органов. Это Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, законы об оперативно-розыскной деятельности, о противодействии терроризму, о противодействии экстремистской деятельности и некоторые другие Черников В.В. Полицейское законодательство России: состояние и направления развития // Полицейское право. 2005. № 1. С. 37..
Явно выделяются законы, регламентирующие деятельность полиции в определенных сферах, имеющие особое значение с точки зрения обеспечения безопасности: законы о безопасности дорожного движения, об оружии, о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях и т. д. Данные законы наделяют полицию полномочиями, расширяющими ее компетенцию (в сравнении с законом о полиции).
В последнее время можно наблюдать дополнение и уточнение полицейских и контрольно-надзорных функций в интернет-пространстве, в сфере связи и оборота персональных данных. При этом очень часто речь идет о полномочиях, связанных с принуждением или понуждением к определенным действиям, что вполне понятно с точки зрения самой природы полиции как силовой вооруженной структуры.
Полагаем, что именно на стыке, с одной стороны, расширения и усиления принудительных полномочий полиции, их все более широкого вторжения в разные сферы жизни, с другой стороны, незыблемости конституционных прав граждан рождается полицейское право, которое не может являться неким «тотальным» и беспредельным образованием, а имеет четкие и определенные конституционные ограничения.
К сожалению, это не замечается не только широкими кругами общественности (в том числе и юридической), но и известными специалистами в области административного права. В частности, доктор юридических наук С.М. Зырянов отмечает: «Возрождение полицейского права в любых его проявлениях соответствует наблюдаемым в нашей стране в последние годы негативным тенденциям превращения в полицейское государство, усиления оппозиционности общества и государственного аппарата, отождествляющего себя с государством, а свои интересы — с государственными» Зырянов С.М. Административный надзор полиции и полицейский надзор: соотношение правовых категорий // Журнал российского права. 2012. № 2(182).
С. 54..
01.07.2015 в Государственную Думу РФ в качестве законодательной инициативы внесен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», подготовленный по результатам деятельности рабочей группы Комитета Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по безопасности и противодействию коррупции, специально созданной в соответствии с решением Комитета № 65/7 от 19.06.2013 в целях анализа правоприменительной практики в сфере законодательного обеспечения деятельности органов внутренних дел и совершенствования Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции).
Закон о полиции действует и активно применяется уже свыше четырех лет. Комитетом по безопасности и противодействию коррупции была организована деятельность по мониторингу правоприменительной практики в аспекте использования норм указанного закона, в результате чего был установлен ряд проблем, затрудняющих эффективную деятельность полиции.
В целом предлагаемые изменения и дополнения в Закон о полиции масштабны, они затрагивают различные сферы и направления деятельности ведомства. Законопроект предполагает возложить на полицию обязанность:
- по розыску лиц, утративших связь с родственниками;
- представлять в случаях, предусмотренных законодательством, сведения не только о наличии (отсутствии) судимости, но и о наличии (отсутствии) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, а также о нахождении лица в розыске;
- осуществлять не только административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, но и розыск лиц, в отношении которых установлен такой надзор.
Заслуживает внимания сама попытка закрепления термина «административный надзор» в тексте Закона о полиции, что исключает иносказательность, называя вещи своими именами.
Предлагаемые законопроектом уточнения текста Закона о полиции выглядят вполне обоснованно: они направлены на совершенствование законодательства о полиции, его дальнейшую «гармонизацию» со сложившейся и постоянно обновляемой системой нормативных правовых актов (в том числе с Кодексом РФ об административных правонарушениях Соловей Ю.П. Концепция административной ответственности требует уточнения // Актуальные проблемы административной ответственности: мат-лы всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 27.02.2009) / отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск, 2009. С. 6-9., законами о безопасности дорожного движения, об оружии, другими нормативными правовыми актами).
Определенное расширение обязанностей и прав полиции, их конкретизация, развитие оснований применения отдельных мер принуждения и пополнение их арсенала (наряду с корректировкой административных процедур, усилением гарантий защиты прав граждан) объективно отражают современные тенденции развития российского полицейского права.
Заметно стремление разработчиков законопроекта к унификации полицейского законодательства — это касается, например, нового для полиции права получать навигационную, метеорологическую и иную информацию, необходимую для авиации, а также права использовать территории аэропортов, аэродромов, посадочных площадок (вводится по аналогии с нормой, действующей в отношении органов ФСБ России).
Запрет на применение огнестрельного оружия предлагается распространять не в отношении женщин вообще, а в отношении женщин с видимыми признаками беременности (подобно норме закона об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы).
Действительно, было бы странно, если разные вооруженные правоохранительные структуры одного государства имели бы различающиеся основания и порядок применения огнестрельного оружия.
Полагаем, что предложенными изменениями в п. 14 ст. 13 Закона о полиции не только уточняется правовой статус организации, в которую сотрудники полиции имеют право доставлять граждан, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, — медицинские организации или организации социального обслуживания, оказывающие помощь по выведению из состояния алкогольной (наркотической) интоксикации, образуемых по решению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и предпринимается попытка федеральным законом определить, что такие организации повсеместно должны быть созданы.
