История становления и развития административного права в России

Дипломная работа

Актуальность выбранной темы.

Среди научных исследований, затронувших некоторые вопросы данной темы, следует назвать труды видных российских историков, таких как Н. М. Карамзин, В. Н. Татищев, М. М. Щербатов, С. М. Соловьев и другие. В своих трудах они коснулись лишь внешней стороны развития государственного управления, наметив общее историческое развитие задач и форм управления. Кроме того, в ХVШ веке сочинения Волынского, Татищева, Посошкова, Абрамова, затрагивающие дела внутреннего управления, были достоянием узкого круга ученых и широкого обсуждения их исследования не получили.

Административное право является одной из древнейших и фундаментальных отраслей правовой системы. Оно имело и имеет большое общественное значение для жизнеобеспечения и регулирования отношений, складывающихся в обществе.

Современные условия способствуют обусловленности государственного управления с постановкой основной задачи — обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех составляющих частей механизма исполнительной власти.

В своей совокупности механизм исполнительной власти представляет государственную администрацию с полномочиями реализации своих прав в масштабах России. Органы исполнительной власти администрируют, то есть управляют экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества, обеспечивают практическую реализацию законодательных актов. Естественно, что их деятельность носит административный (управленческий, исполнительный, внесудебный) характер.

Сам термин «административное» происходит от латинского слова administration и означает руководить, управлять. Управление чаще всего воздействует на сам процесс жизненного бытия, затрагивая все сферы и механизмы общества. Регулятором всех отношений возникающих в сфере управления является административное право. Оно призвано регулировать общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления.

Административное право, право внутриорганизационного характера, постоянно усиливает свою социальную значимость. Действующее в Российской Федерации административное законодательство представляет собой собрание правовых норм, разбросанных в различных актах, которые в политическом соотношении просто необозримы.

Такую интерпретацию развития административного законодательства можно отнести не только к постсоветскому времени, но и ко всей ее истории. Большой объем историко-правового материала, лежащий в области административного законодательства, требует его изучения.

6 стр., 2571 слов

Принцип равенства в административном праве

... Специфика исполнительной власти (в том числе органов местного самоуправления) сказывается на специфике административного права. Для большего понимания природы и понятие административного права, необходимо обратить внимание на его особенности. Актуальные проблемы принципа равенства в административном законодательстве ...

Актуальность историко-правового исследования развития административного права проистекает не только из его внешнего количественного объема. Задачей первоочередной важности является последовательное системное изучение внутреннего развития форм управления, организации системы государственного управления, развитие норм, понятия и в целом науки административного права.

Актуальность историко-правового анализа административного права заключается еще и в том, что современные российские учебные программы и учебная юридическая литература практически не содержит даже одного параграфа, посвященного истории административного права. В редких изданиях историю развития административного законодательства рассматривают с октября 1917 года.

Подобный подход противоречит общеисторическому пути развития российской государственности и не отвечает современному представлению и уровню знания в данном вопросе. Включение в учебные курсы современного административного права изучение истории предмета данной науки восполнит создавшиеся пробелы и позволит полнее представить пути исторического развития, выработать всесторонний подход к действующему административному законодательству в России.

Наука административного права в России возникла и развивалась, по признанию русских ученых-административистов, под непосредственным влиянием западноевропейской литературы. Заметный след в развитии русского административного права оставили Н. Бунге и А. Антонович, которые подошли к рассмотрению вопросов с позиции экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского «Полицейское право», развивавшая применительно к российским историческим условиям идеи Р. фон Моля.

Как и в странах Западной Европы, наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад многие исследователи: И.Е. Андреевский, Э. Берендтс, Н.Н. Белявский, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В.В. Ивановский, В.Н. Лешков, А.С. Окольский, М.К. Палибин, И.Т. Тарасов, И. Шеймин, М.М. Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.

Полицейское право как наука изучало полицейское законодательство, т.е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права среди русских и зарубежных полицеистов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И.Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным:

одни включали в него финансовое и военное управление, другие — все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического. Что касается определения науки о полиции, то в литературе начала XX в. насчитывалось более ста формулировок.

12 стр., 5748 слов

Теорія держави і права як наука та навчальна дисципліна

... развитие и функция государства и права. В цьому значенні звично і уживається термін «теорія держави і права». Іноді цю науку позначають і такими термінами, як «теорія права і держави», «загальна теорія права і держави», «загальна теорія держави і права». ... його розвитку, закономірності виникнення держави та права і зміна одного типу другим. Термін «теорія держави і права» має два основні значення. ...

Административное право конца XIX — начала XX в., понимаемое в широком смысле, включало в себя учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т.е. из предмета исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве).

Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения).

Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления).

И наконец, наука административного права включала в себя административную юстицию как особую форму разрешения коллизий (споров), возникающих в процессе административной деятельности. В совокупности три указанных вопроса составляют Общую часть науки административного права. Материальная, или Особенная, часть науки административного права включает нормы, которые определяют задачи деятельности административных учреждений, а также способы и средства их осуществления. В Особенную часть науки административного права входили учения: 1) о полиции безопасности; 2) о народном здоровье; 3) о духовном развитии; 4) об экономическом благосостоянии.

В краткий обзор истории развития российского административного права необходимо включить и период действия советского административного права; по нашему мнению, не следует отказываться от некоторых его достижений.

В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного права стала формироваться по мере возникновения «советского» государственного управления и административного права как отрасли права, регулирующей управленческие отношения. Однако это развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В.Л. Кобалевского, А.Ф. Евтихиева, А.И. Елистратова.

К началу XX столетия наука государственного управления прошла двухвековой путь своего развития. За это время постепенно сложилось само понятие этой науки, определились ее содержание, система, методы исследования, терминология и, наконец, наименование. А.И. Елистратов создал основные контуры Общей части административного права, с которой мы имеем дело и по сей день.

Особую остроту в постпереходный период в отечественной науке административного права занял вопрос о системе административного права. Правоведение в 1938 — 1941 годах и 1956 — 1959 годах дискуссии о предмете и системе права свелись в СССР к дискуссии о предмете отдельных отраслей права. О системе же права говорилось лишь вскользь. Проблема системы административного права вновь поставлена сегодня такими учеными как К. С. Бельским, А. Ф. Ноздрачевым, Ю. М. Козловым и др.

7 стр., 3451 слов

Управление качеством в России и за рубежом

... руководство качеством (административное управление качеством) - аспекты общей функции управления, которые определяют политику в области качества, цели и ответственность, а также осуществляют их с помощью таких средств, как планирование качества, управление качеством, обеспечение качества и улучшение качества в рамках системы качества. Качество как категория управления ...

Объект исследования:, Предмет исследования:, Цель работы:

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

— изучить имеющийся материал по истории развития административного права в России;

собрать и систематизировать имеющиеся данные по вопросу об организации и развития государственного управления;

выявить этапы развития российского административного права и отечественной науки административного права;

сопоставить пути развития административного законодательства в советской период и современной России, осветить важнейшие проблемы и перспективы развития административного права в условиях правовой реформы в РФ.

Структурно работа состоит, Теоретическую основу, Глава 1. Формирование отрасли административного права в России

.1 Развитие отрасли административного права в XVIII-н.XIX вв

Административное право (droit administratif) — под этим названием в европейской науке (во Франции в первую очередь) понимали политико-юридическую науку, изучающую вопросы государственного управления включаемая некоторыми французскими учеными прямо в государственное право (droit public).

В Германии эта наука получила наименование «Полицейское право» (Роеесш), другими учеными-германцами — «Право внутреннего управления» (das Recht der inneren Verwaltunq).

Правовое регулирование административно-управленческой деятельности русского государства во второй половине ХVII — XVIII веков отражало его внутриполитическую деятельность, направленную к становлению и развитию абсолютной монархии. Первоначально административное право в абсолютистском государстве формировалось как полицейское право.

Надо отметить, что правовая отрасль в конкретном обусловленном виде не существовала, в том числе и отрасль административного права. Особенностью правовой системы стало «проникновение» административного права в сферу регулирования общей системы управления России. Усматривалось наличие управленческих по своему характеру отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом административного права к его регулирующему воздействию. И, естественно, возникали определенные административно-правовые отношения. Таким образом, начинала действовать определенная система управления, что в какой-то степени способствовало завершению процесса централизации и бюрократизации государственного аппарата. Распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении — все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С перемещением центрального аппарата в Санкт-Петербург (1713), Сенат и коллегии создавались уже там. В Санкт-Петербурге создается Главный магистрат (1720), который является основным координатором всех магистратов и городской полиции.

13 стр., 6170 слов

Административно деликтное право реферат рб

... отрасль права, регулирующая общественные отношения в процессе административного управления. Административно-деликтное право устанавливает запреты на совершение административных правонарушений и предусматривает административные взыскания (наказания), меры административной ответственности за их нарушение. Административно-деликтное право регулирует не только административно-деликтные отношения, ...

В общую систему петровских преобразований стали вносится изменения. В 1702 году введен институт воеводческих товарищей, выборных от местного дворянства. Данный порядок стал обязательным и повсеместным, что способствовало усилению контроля. Появляется институт местного управления, отменен институт губных старост (1702), их функции переданы воеводам, управляющим делами совместно с выборными дворянскими советами. Осуществляется новое территориальное деление государства. Назначались губернаторы или генерал-губернаторы, объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть.

Образование губерний строилось в следующем порядке: Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская (1708); Рижская (1713); Новгородская (1714); Астраханская (1717).

В губерниях в качестве общей системы управления (административной, финансовой и судебной) выступала канцелярия. При губернаторе были учреждены ландраты (советники) из местных дворян (1713).

Провинцию возглавлял обер-комендант (1715), который стоял во главе административной единицы — «доли» — ландрат.

Провинции делились на округа — дискрикты, администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. На местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Определенная роль отводилась местным конторам, таким как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен — казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров).

С образованием Ратушей (1700) происходило перераспределение функциональных обязанностей субъектов управления. Например, посадское население было изъято из ведомства воевод и приказов и передано в ведение Бурмистрской палаты. В городах создавались бурмистрские (земские) избы. В целом была осуществлена реорганизация органов городского самоуправления. Создавались новые органы — магистраты, подчиненные губернаторам.

Таким образом, исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления позволяет проследить сам процесс становления административного законодательства.

Источниками изучения административного законодательства являются акты комплексного общего характера (Соборное Уложение (1649); Новоуказные статьи (1669); Воинский Устав (1716)), так и специальные, административно-правовые акты (Генеральный Регламент (1720); Табель о рангах (1722); Учреждения о губерниях (1708 — 1775) и другие), а также регламентации различных направлений деятельности полиции (Наказ о городском благочинии (1649); Пункты, данные в С-Пб. генерал-полицмей-стеру (1718); Регламент Главного Магистрата (1721); Устав благочиния (1782) и другие).

Время зарождения и развития науки полицейского права в России — первая половина XIX века. Несколько факторов более всего способствовали ее возникновению именно в этот период русской истории. Во-первых, в России в течение первой половины XVII-XVIII веков появились нормативные акты, содержащие нормы полицейского (административного) права. В 1649 г. при царе Алексее Михайловиче издается первый полицейский устав «Наказ о градском благочинии», который в основном состоял из правовых норм, охранявших общественный порядок в Москве. Полицейские учреждения по модели западноевропейских создаются в России Петром I и в продолжение всего XVIII века постепенно охватывают все города страны. Главную функцию полиции Петр I определял как фикцию по поддержанию «благочиния», которое состояло в надзоре за «гражданским порядком». Другая функция полиции — установление «благоустройства», которая заключалась в положительных действиях: в наблюдении за чистотой улиц, в оказании помощи больным и бедным и т.д. Петр I закрепляет эти функции в Регламенте Главного магистрата от 16 января 1721 года, где говорилось: «Полиция особливое свое состояние имеет, а именно: она способствует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучение, всем безопасность подает, преследует разбойников, насильников и обманщиков и им подобных, непорядочное и непотребное питие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных добрых служителей, города и в них улицы регулярно починяет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения, презирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирот и чужестранных, по заповедям Божиим воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце же, над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности». Важными вехами на пути развития полицейского законодательства в императорской России явились Устав благочиния — полицейский кодекс, изданный при Екатерине II в 1782 г. и принятый в период царствования Николая I в 1632 г. Устав о предупреждении и пресечении преступлений.

17 стр., 8346 слов

Понятия, виды и признаки правовых актов управления

... Государственной границы Российской Федерации. Изучаемый вопрос не в достаточном объеме раскрыт в доступной мне научной литературе. В курсовой работе раскрыты вопросы понятия и признаков правовых актов управления; видов и классификаций правовых актов управления; ...

Изучение законодательных актов второй половины ХVII — ХVIII веков дает основания для выделения основных направлений (функций) административного права во внутриполитической деятельности самодержавия — это обеспечение «безопасности» и обеспечение «благочиния». По этим двум направлениям и проходило институциональное оформление административно-политического законодательства. Правовые акты, обеспечивающие «безопасность», включали нормы, регламентирующие систему и организацию политического и общеугловного сыска, систему контроля за передвижением подданных в стране, цензуру печати, создание и деятельность общественных корпоративно-сословных объединений, вопросы организации полицейских объединений, вопросы организации полицейской службы. Административно-правовые нормы регламентировали и вопросы обеспечения «благосостояния» — надзор за врачебным и строительным делом, охрану природных ресурсов, попечение о престарелых, вопросы обучения и другое. Второе направление деятельности государства в законодательстве отразилось значительно меньше.

Развитие шло по направлению к формированию органов политического сыска (с 1718 года Тайная канцелярия), происходило становление общих полицейских учреждений. Функции полиции выполнялись государственными органами в центре и на местах. В условиях, когда регулярная полиция отсутствовала, обеспечение благочиния возлагалось на отдельные приказы — Разбойный, Земский и другие. На местах полицейские функции выполняли воеводы.

4 стр., 1664 слов

История развития международного частного права в России

... большим интересом к истории становления науки международного частного права в России, с другой стороны, ее недостаточной ... международного частного права в современных условиях во всем мире является кодификация коллизионных и материальных норм международного частного права, которая осуществляется либо путем создания специальных законов о международном частном праве, либо путем кодификации международно ...

Создание регулярной полиции в России началось с учреждения в Петербурге должности генерал-полицмейстера, на которую был назначен генерал-адъютант Дивиер (Указ от 28 мая 1718 года).

Об учреждении регулярной полиции в стране было объявлено 16 января 1721 года Уставом Магистрата, который предусматривал «дробную полицию учредить…».

Завершение создания регулярной полиции в России и законодательном закреплении ее функций положили «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» от 7 ноября 1775 года и «Устав благочиния или полицейский» от 8 апреля 1782 года, которыми образовывалась довольно стройная система городской и сельской полиции.

Итак, во второй половине ХVII — ХVIII веках административное право постепенно выделилось в самостоятельную сферу правового регулирования правовой системы России, сложились основные его институты. Развитие административно-полицейского законодательства явилось составным звеном в становлении бюрократического аппарата и способствовало обеспечению феодально-абсолютистского курса российского самодержавия.

Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов, стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы администраторов: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и военные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество привилегированным сословием.

Местное управление в начале ХVIII века осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В 1702 году вводится институт воеводских товарищей, выборных лиц от местного дворянства. В 1705 году этот порядок становится обязательным и повсеместным, что усиливало контроль за старой администрацией.

Преобразование местных органов затронуло и города, где создавались Бурмистрские палаты, которым подчинялись все выборные органы местного управления (губы).

В состав Бурмистрских губ входили: бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты. В 1702 году отменяется институт губных старост, и их функции передаются воеводам. В 1708 году вводится новое территориально-административное деление государства: учреждаются 8 губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713 — 1714 годах число губерний возрастает до 11, а к началу XX века только европейская часть России насчитывала уже 50 губерний.

В ходе реформы (1715) в России сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд — провинция — губерния. Провинцию возглавлял оберкомендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контроль за нижестоящими административными звеньями осуществляли ландтагские комиссии, избранные из местного дворянства.

11 стр., 5448 слов

Співвідношення права і закону

... тип взагалі, вважає його як окремий і неподільний ні на що тип. А про співвідношення права і закону говорить так: - "право ототожнює письмовий закон" Отже, можна побачити, що в ... Наповнювати" цей "сосуд" повинні судді та адміністратори. [21] Наприклад, досліджуючи сутність співвідношення права і закону вчений Б. О. Кістяківський виокремлює основні відмінності між цими двома категоріями. Правознавець ...

В 1718 — 1720 годах прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 году. Вместо земских изб и земских бурмистров, были созданы новые органы — магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 году магистраты были преобразованы в ратуши. Крупным шагом вперед были реформы Александра I, в ходе которых дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления.

В 1802 году был принят манифест «Об учреждении министерств», положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от петровских коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, усилилась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширилось значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В 1802 году было образовано 8 министерств, число которых к началу XX века (в 1906 года создан Совет Министров) увеличилось до 12.

Новыми, по существу, были министерство внутренних дел (МВД) и министерство просвещения. На МВД, кроме задач по организации и поддержанию общественного порядка, возлагались задачи по управлению государственной промышленностью и строительством. Министерство просвещения занималось также организацией подготовки кадров для госаппарата, ему подчинялись Академии наук, университеты, все учебные заведения, библиотеки, типографии и музеи, цензура на издававшуюся литературу.

С 1801 — 1826 годы формируется «Собственная его императорского величества канцелярия», задачей которой сначала было осуществление технической связи между императором и правительством, но значение этого органа возросло в войну 1812 — 1815 годов, особенно после восстания 14 декабря 1825 года. Канцелярия превратилась в орган прямой связи и управления.

Каждое отделение было замкнутым учреждением, возглавлявшимся начальником, лично ответственным перед императором. В ее состав вошли:

Первое отделение (создано 31.01.1826) — готовило отчеты министров, составляло высочайшие указы, осуществляло инспекторскую службу учета личного состава чиновников, их назначение и управление, ведало наградами и пенсиями;

Второе отделение (создано тогда же) — главой которого был М. М. Сперанский, проводило кодификационные работы, подготовило ХV томов Свода законов Российской империи. Полное Собрание Законов российской империи. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных;

Третье отделение (создано 3.07.1826) -занималось вопросами внутренней безопасности (политическая полиция), внутри которого было 5 отдельных экспедиций (сыск и следствие по государственным преступлениям; уголовные и должностные преступления; контрразведка; крестьянская; цензура);

Четвертое отделение — (создано 26.10.1828) ведало благотворительными женскими учреждениями и учебными заведениями;

Пятое отделение — (29.04.1836) и Шестое отделение (30.08.1842) занимались разработкой реформ о государственных крестьянах и «водвореньем в Закавказье прочного устройства».

5 стр., 2007 слов

Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой РФ

... закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума рассматривает в четырех чтениях. В первом чтении обсуждается его концепция, оценивается соответствие основных положений законопроекта ... Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, ...

Особое внимание уделили второму отделению, так как в его недрах шла кропотливая работа по кодификации законодательства, изменившего административное право России.

Кодификационная работа первой половины XIX века приводит к утверждению в 1832 году и вводу в действие с 1 января 1835 года Свода Законов Российской империи. Согласно схеме, начертанной М. М. Сперанским, Свод Законов распадался на восемь главных отделов (отраслей):

Законы основные (государственные), учреждения установление центральных, местных, общественных органов и законы о порядке гражданской службы (т. I — III);

Уставы о повинностях (т. IV);

Уставы казенного управления (т. V — VIII);

Законы о состояниях (т. IX);

Законы гражданские (т. X);

Уставы государственного благоустройства (т. XI — XII);

Законы уголовные (т. ХV).

Свод Законов, таким образом, составил ХV томов, заключавших в себе свыше 40 тыс. статей. Позднее М. М. Сперанским были написаны и изданы «Предисловие» к Своду и «Обозрение исторических сведений о своде законов», привлекшие к себе внимание европейских юристов. Впервые в истории административного законодательства России была закреплена самостоятельная отрасль правовой системы в томах XIII — XIV Свода Законов.

В результате реформ первой половины XIX века, связанных с именем М. М. Сперанского, была создана система высших и центральных государственных органов, просуществовавшая с незначительными изменениями до 1905 года.

К началу XIX века русское образованное общество было знакомо по переводам, сделанным еще в 60-80х годах прошлого столетия, с сочинениями Юсти, Зонненфельса и других немецких полицеистов. Труд И. Зонненфельса «Основные начала полицейской, торговой и финансовой науки» был признан на юридических факультетах русских университетов классическим и играл роль учебника вплоть до 40-х годов XIX века.

В-третьих, развитие государственного управления в России в продолжение XVIII столетия подготовило к началу XIX в. почву для постановки проблем управления и полицейского права в научной области. На исходе XVIII столетия внутренние результаты правления четырех императриц — Екатерины I, Анны Иоановны, Елизаветы Петровны и Екатерины II — были плачевными. Голландский посланник де Сварт пишет в 1757 году: «Распущенность, беспорядок и произвол в России достигли страшных размеров… Никогда еще Россия не была в столь запутанном, опасном, жалком положении. Не оставалось и тени от честности, чести, доверия, стыда, справедливости, замечается только неописываемое тщеславие и расточительность, грозящие гибелью».

И центральное, и особенно местное управление в период 1725-1775-х годов находились в заброшенном состоянии и представляли полный хаос, так что, когда началась пугачевская война, то государство зашаталось, а население тех районов, по которым шло войско самозванца, превратилось в массу беззащитных людей.

После подавления мятежа Екатерина II приняла два закона, с практической стороны глубоко продуманные и наводящие порядок в местном управлении: Учреждение о губерниях 1775 года, которое устанавливало новые органы управления (губернатор и вице-губернатор с губернским правлением, губернский прокурор, городничий или полицмейстер в городах), Устав благочиния 1782 года, который определял компетенцию нового полицейского органа — Управы, обязанной заботиться о городском благоустройстве, принуждать к выполнению законов, пресекать преступления и проступки.

Внук Екатерины II Александр I проводит реформу верхних этажей государственного управления, которая выразилась в образовании в 1802 году министерств и Комитета министров, а в 1810 году — Государственного совета. Манифестом 8 сентября 1802 г. были учреждены восемь первых министерств: иностранных дел, внутренних дел, военно-сухопутных сил, военно-морских сил, финансов, коммерции, народного просвещения, юстиции, а также действовавшее на особых основаниях Государственное казначейство. В 1811 г. было образовано Главное управление ревизии государственных счетов, реорганизованное в 1836 г. в Государственный контроль.

По плану творца этой реформы М.М. Сперанского министерства должны были стать исполнительной властью, которая могла бы наряду с точным и скорым исполнением законов осуществлять руководство обществом. 25 июня 1811 г. было опубликовано «Общее учреждение министерств», разработанное М.М. Сперанским с учетом опыта первых лет деятельности министерств и задуманное как часть большого проекта государственных преобразований, не получившего, однако, осуществления. Закрепляя сложившуюся систему министерств и приравненных к ним центральных учреждений, «Общее учреждение министерств» вместе с тем определило внутреннюю организацию, порядок деятельности и права министерств. В данном акте говорилось: «Во всех министерствах, особенно в тех из них, коих предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтобы мерами излишнего надзора и многосложностью правил не стеснить частной предприимчивости. Истинные способы сего управления должны состоять более в отвращении препятствий, нежели в точном и понудительном предписании путей, коими должна шествовать промышленность. Здесь скорее найти и указать их может частная польза, нежели закон».

Министерства возглавлялись министрами, назначаемыми и увольняемыми императором. Министр имел одного или нескольких товарищей (заместителей), осуществлявших управление определенными частями министерства. В состав каждого министерства входили департаменты (управления, отделы), ведавшие определенным комплексом вопросов. По «Общему учреждению министерств», вся полнота власти в министерстве принадлежала министру, и даже директора департаментов пользовались правом самостоятельного решения лишь сравнительно незначительного круга вопросов. На практике, однако, вследствие бюрократической организации министерств начальники отделений и столоначальники играли важную роль при решении даже крупных вопросов. Короче говоря, при Александре I сложился тот аппарат государственного управления в центре, который не только сохранился до 1917 года, но и был в известной степени воспринят (со своими наименованиями) большевиками, более того, сохраняется по настоящее время.

Тридцатилетнее царствование Николая I не имело каких-либо изменений в государственном управлении России, но по его распоряжению М.М. Сперанским к 1833 г. было закончено составление Полного собрания законов и Свода законов Российской империи, что представляло собой беспримерное явление, которого не было в других государствах Западной Европы и которое могло быть сравнимо с Дигестами и Кодексом Юстиниана.

Своеобразие Свода законов заключалось в том, что в нем наряду с гражданским, уголовным и государственным правом впервые в истории было кодифицировано административное право. Нигде, кроме Швеции, по словам русского административиста Э.Н. Берендтса, ни одно из западноевропейских государств не имело ни кодекса, ни свода административных постановлений. Административно-правовые нормы составляли вторую часть 1-го тома, полностью занимали 2, 3, 14 тома. Так 3-й том включал Устав о службе гражданской, 14-ый том законы о паспортах, о цензуре, предупреждении преступлений и проступков. При составлении Свода действующих законов Сперанский нередко выходил за рамки обычного систематизатора и переработчика действующего законодательства и являлся творцом многих правовых норм, в том числе в области административного права. Так, им были составлены два Устава по государственной службе, помещенные в 3-й том Свода законов Российской империи.

Несмотря на суровый и строгий характер царствования Николая I, вся духовная атмосфера этого времени была насыщена идеями законности, рационального управления и благоустройства. Сам император подчеркивал, что проблемы управления были для него первостепенными при составлении Свода законов Российской империи. В речи, произнесенной в Государственном совете в 1833 г. при обсуждении Свода законов, Николай I сказал: «При самом вступлении моем на престол я счел долгом обратить внимание на разные предметы управления, о которых не имел почти никакого сведения».

Эти идеи в определенной степени нашли отражение в Университетском уставе 1835 года, который предусмотрел открытие на юридических факультетах университетов кафедр законов благоустройства и благочиния, в дальнейшем в 60-х годах переименованных в кафедры полицейского права. Кафедра законов благоустройства и благочиния включала в себя законы о народонаселении, народном продовольствии, общественном призрении, благоустройстве в городах и селениях, о праве фабричном и ремесленном, о правах коммерческих, об Уставе кредитных установлений, об Уставе путей сообщения, о Строевом Уставе. По верному мнению известного историка права И.А. Емельяновой, данная кафедра по содержанию преподаваемого материала была кафедрой зарождающегося административного права. Возникновение в середине 30-х годов XIX века в России кафедр законов благоустройства и благочиния способствовало более интенсивному развитию отечественной науки полицейского права и появлению на научной арене видных русских ученых-полицеистов.

Для более ясного представления о полиции, современники начала XX века стали рассматривать ее исторически. Например, Л. Штейн выделял четыре периода в развитии понятия полиции, которые соответствовали понятию о государстве и его задачах: средневековый, полицейский, правовой и культурно-правовой периоды, понятия полиция и полицейского права.35 По объектам и предметам, которых касается полицейская деятельность, полиция делится на три категории: 1) административная полиция; 2) полиция безопасности; 3) судебная полиция.

Наука, занимающаяся изучением всех этих категорий как во Франции и Германии, так и в России, называлась полицейским правом. Для данной науки в каждом государстве имели место свои институты, но базировалась она на общих принципах. Именовалась наука полицейского права — учением об управлении, правом управления, административным правом. Ранее, в введении отмечалось, что в России первые попытки сформировать знания о государственном управлении были предприняты Петром I, в его планах улучшения Академии наук «иметь кафедру права натуры и публичного с политикою и этикою». Поток переводной зарубежной литературы по вопросам управления стал проникать именно в XVIII веке.

Среди первых изданий попали в Россию работы немецких ученых, так в Германии специально занимались широкой издательской деятельностью в области политико-юридической литературы, а также по причине засилия немецких ученых в российской Академии наук с самого начала ее существования. Самой ранней работой были книги Юсти «Grundsatze der Polizeiwissenschaft» (1756) и «Die Grundfeste zu der Macht und Gluckseliqkeit der Staaten» (1760), перевод которых был осуществлен Волковым в 1770 году, и второй работы Юста-Багаевского в 1772 году. В этих работах автор ставил целью государства общее благополучие всех граждан (идея эвдемонизма), охрану народного и увеличение государственного имущества посредством хорошего внутреннего управления.

Следующей работой был труд М. Зонненфельса «Grundsadsatze der Polizei, Handlunq und Finanz» (1765), переведенном на русский язык Гавриловым в 1787 году. Поток литературы значительно возрос в начале XIX веке. В Россию стали проникать практически все крупнейшие исследования западноевропейских ученых государствоведов.

Среди первенцев российской науки полицейского права следует назвать первого российского профессора правоведа С. Е. Десницкого, З. А. Горошкина, Н. Х. Бунге, Н. С. Власьева, А. И. Васильчикова, И. Н. Платонова, Н. Ф. Рожденственского, В. Н. Лешкова, И. Е. Андреевского, чьи труды до середины ХГХ века заложили начальные основы российского полицейского права.

Российские исследователи полицейского права сразу же взялись за изучение науки о праве внутреннего управления, пользуясь историко-сравнительным методом и статистическими данными, разделив науку на три раздела:

общее учение о внутреннем управлении;

учение об управлении, касающемся личных интересов;

учение об управлении, относящимся к хозяйственным интересам.

Общее учение (общая часть) включала в себя:

а) понятие об управлении в исторической и правовой характеристике;

б) организацию государственного, общинного и общественного управления;

в) правовой характер управления.

В учении об управлении, касающемся личных интересов включалось:

а) правовое положение личности, состоящее из частного (регистрации личности, семьи, общин и обществ) и публичного (регистрации принадлежности к общине и государству, эмиграция, иммиграция, внутренние передвижения, паспортная система);

б) полиция безопасности, в которой находились общие меры мирного и чрезвычайного положения, отдельные меры по охране личности (самовольная расправа, несчастные случаи) и имущества (воры, бродяги, нищие, мошенники);

в) народное здравие — медико-санитарный строй;

г) народное образование;

д) народная религия и нравственность.

В учении о хозяйственных интересах изучались:

а) поземельный строй (земли, воды, воздушное пространство, публично-правовые отношения к ним);

б) добывающая промышленность (охота, рыболовство и т. п.);

в) обрабатывающая промышленность, промышленность торговая, кредит, транспорт и страхование.

Новую группу российских дореволюционных ученых в области науки полицейского права составили А. Я. Антонович, В. Ф. Дерюжинский, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов, А. И. Елистратов. Продолжали плодотворное научное исследование во второй половине XIX века И. Е. Андреевский, Н. Х. Бунге, А. Оскольский, А. Трифонов, П. Шеймин и многие другие.

Ученые, определив предмет и понятие полицейского права, взялись за детальную разработку различных составных элементов общей и особенной части. Так, В. Н. Лешков в своей работе «История русского общественного права до XVIII века» обнаружил соединяющее звено между принципом свободы (элементом гражданского права) и принципом принуждения (государственный элемент) в понятии об обществе.

Таким образом, подытожим: свои истоки наука административного права берет в недрах науки камералистики, сформировавшейся в XVI-XVII веках в Германии, Франции и некоторых других странах Европы. Камералистика (или камеральная наука) — это наука об управлении, соединившая в себе представления ученых того времени о правилах управления в государстве, государственных финансах, экономике, хозяйстве. Данная дисциплина зародилась в недрах европейского абсолютизма как наука о существовавших закономерностях публичного управления, основная часть которого — государственное управление — была сосредоточена в руках монарха, не ограниченного в своих действиях нормами права. Ее виднейшими представителями были Г. Обрехт, М. Оссе и другие. В качестве составного элемента данной науки к XVIII веку выделилась так называемая полицейская наука, сосредоточившая внимание на закономерностях управления внутренними делами в целом, в том числе обеспечения общественного порядка и устройства общественного благосостояния посредством организации институтов общественного призрения. Развитием указанного направления камералистики занимались виднейшие ученые Е. фон Зонненфельс, Р. Моль, И. Пюттер, Л. Штейн, И. Юсти.

1.2 Формирование самостоятельной науки административного права на рубеже XIX-XX вв

Эпоха контрреформ второй половины XIX века значительно затормозила развитие административного права.

В результате государственного переворота 25 октября 1917 года и победы Советской власти в центре (Петроград, Москва) и на местах в действие была приведена политико-правовая доктрина «слома» старого государства и государственного управления.

Вторым Всероссийским съездом Советов 25 октября 1917 года была провозглашена власть Советов, и высшим государственным органом страны стал Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. На съезде был переизбран ВЦИК, сформированный Первым съездом Советов летом 1917 года, и сформировано правительство Советской России — Совет Народных Комиссаров. Единственной формой власти в России были провозглашены Советы.

На съезде были приняты первые правовые акты, имевшие конституционное значение, положившие начало декретированию государственного управления в том числе. Ноябрьским актом 1917 года Декретом ВЦИК и СНК об уничтожении сословий и гражданских чинов была ликвидирована старая система общественного строя, церковь отделена от государства, в армии образованы революционные комитеты. После проведенных в ноябре 1917 года выборов в Учредительное Собрание и поражения большевиков в ВЦИК 3 января 1918 года принял декрет «О признании контрреволюционным действием всех попыток присвоить себе функции государственной власти», возложив на СНК (правительство) право подавлять такие попытки всеми средствами. На следующий день после открытия работы Учредительного Собрания правительственные войска разогнали этот орган. После роспуска Учредительного Собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов.

Вопросы государственного управления с первых дней существования Советской власти стали решаться и ВЦИК и СНК почти в равной мере. Большевики отвергли «буржуазные предрассудки» разделения властей и другие важнейшие принципы правового государства. В стране установилась диктатура пролетариата.

В структуру СНК, согласно декрета от 27 октября 1917 года, вошли наркоматы внутренних дел, земледелия, труда, по делам военным и морским, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей и железнодорожному транспорту.

Право по замене членов правительства, контролю за деятельностью комиссаров СНК было возложено на ВЦИК. В экстренных случаях (а подобных в годы гражданской войны было немало) СНК мог издавать декреты (законы) без предварительного их обсуждения во ВЦИК. Последний утверждал лишь эти декреты, если они имели общегосударственное значение.

В результате таких полномочий СНК в Советской России получило место «декретная чехарда». Как правильно отметили тогда русские правоведы-эмигранты Н. Н. Алексеев и Н. С. Тимашев, что характерной особенностью советского правотворчества стало пристрастие к писанному праву, так как для установления в стране диктатуры важна была не конституция. Категория закона к советскому праву вообще не применима. На практике отсутствует отличие декретов и указов. Один декрет может быть отменен другим декретом без каких-либо особых условий, независимо от иерархии соответствующих изучающего и отменяющего органа.

К середине 1918 года и далее число наркоматов росло. Были образованы НК государственного контроля, промышленности и торговли, БСНХ, местного самоуправления, государственных имуществ и т. д. Только с октября 1917 года до июля 1918 года (до принятия Конституции РСФСР) ВЦИК принял более 100 декретов, постановлений и другие актов. За этот же период СНК принял около 600 правовых актов. Отсутствие должного контроля со стороны ВЦИК за правотворчеством СНК нередко вызывало острейшую критику со стороны оппозиционных фракций. Левые эсеры требовали отмены законотворческой функции органа исполнительной власти, которым являлся СНК.

Объективно в работе ВЦИК и СНК в вопросах государственного управлений сложился параллелизм, который привел лишь к слиянию ряда отделов ВЦИК с отделами (наркоматами) СНК, но не решил проблемы законотворчества. Вместе с тем в основе этих требований лежала идея о недопустимости разделения властей в государственном аппарате «пролетарской диктатуры» и о необходимости их слияния в одной «работающей корпорации».

Система власти, на местах в целом, сложилась за период с октября 1917 года по февраль 1918 года Советы на местах вооруженным и мирным путем захватывали власть, проводили в жизнь декреты центральной власти, создавали судебные органы, осуществляли налоговую и ревизионную деятельность, породившую значительные беззаконие и произвол.

Местные Советы сами определяли структуру и направления деятельности своих исполнительных органов — отделов, секций, комиссий, комиссариатов, наделяя их разными функциями и компетенцией, смешивая административно-правовые нормы с государственной деятельностью и уголовной «революционной» юрисдикцией. Попытка унификации деятельности Местных Советов по инструкции НКВД определила принципы организации местного самоуправления в конце декабря 1917 года. В этих документах содержался призыв «овладеть аппаратом местного самоуправления, захватывая все правительственные учреждения».

В результате таких предписаний городские и земские органы местного самоуправления (созданные в 60 — 70-х годах XIX века) либо ликвидировались по политическим соображениям как враждебные, либо ставились под контроль местных Советов. Земские управы часто превращались в отделы местных Советов по управлению местным хозяйством. Объединение Советов солдатских и рабочих депутатов с Советами крестьянских депутатов на местах приводило к ликвидации низовых земских органов.

Государственно-партийный аппарат широко опирался в 1917 — 1920-х годы на меры широкой политической репрессии и внесудебной расправы. За мелкие правонарушения и проступки наказание предусматривалось в уголовном порядке вплоть до расстрела. В этом направлении широкое применение получили органы ВЧК и ревтрибуналы, уполномоченные «по борьбе с деревенской буржуазией», продотряды и т. п. Деятельность всех органов государственного управления на все время существования Советской власти осуществлялось под контролем партийных органов большевиков.

После принятия Конституции РСФСР 1918 года — принципа государственного управления — структура государственных органов всех республик была построена по аналогии с системой органов власти РСФСР. С декабря 1920 года. Президиум ВЦИК официально наделялся законодательными правами. При ВЦИК создавались постоянные и временные комиссии по различным вопросам, в том числе и административная комиссия. В их состав входили члены ВЦИК, эксперты, представители общественных организаций, работники госорганов.

Гражданская война и кризис диктатуры пролетариата усилил чрезвычайщину и появление органов управления, наделенных чрезвычайными полномочиями. Сюда следует отнести Совет рабоче-крестьянской обороны (СРКО), ведавший обороной и хозяйством страны.

Всем наркоматам (продовольствия, путей сообщения и т. п.) давалось право применять репрессивно-административные меры для эффективности в вопросах управления. В феврале и марте 1920 года ВЦИК принял Положение о сельских Советах и волостных, исполнительных комитетах, сформировав новое низовое звено советской системы, наделив их также карательными полномочиями.

На исходе гражданской войны в РСФСР концентрация власти внутри партии совпадает с концентрацией власти в государственных органах: одни и те же люди управляют делами партии и государства. Все оппозиционные течения были уничтожены в конце 1920-х — середине 30-х годов Большевистская репрессивная политика проявила себя в коллективизации сельского хозяйства в 1930-х годах. Административно-правовая деятельность в РСФСР в годы раскулачивания и создания колхозов превратилась в уголовно-правовую репрессию. В законодательстве, регулировавшее ход административных репрессий, наряду с постановлениями ВЦИК и распоряжениями СНК, стали широко применяться в качестве определяющих и направляющих актов-резолюций, постановления и решения ЦК ВКП(б).

Партия напрямую стала осуществлять функции управления, в обход положений Конституции 1924 и 1936 годов.

Для ликвидации «кулачества» были сформированы «тройки», в которые входили первый секретарь комитета партии на местах, председатель исполкома и начальник ОГПУ. Широкое применение имели арест, высылка, конфискация имущества.

Так, на Смоленщине в ходе большевистских репрессий пострадало 14,536 человек, из которых крестьян — 52,28 %; рабочих — 15,68 %; служащих 9,98 %, остальных категорий населения от 1,5 — 0,17 %. К высшей мере наказания было приговорено — 14,78 %; лишение свободы — 51,35 %; ссылке — 8,19 %, остальные — различного рода конфискации и т.п. — 8,65 %.

Подобная государственная политика нашла отражение в законодательстве СССР. Например, в Постановлении ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания», этими органами были установлены (исключая хищение) за административные проступки уголовная ответственность. Подобное усиление и смешение размеров санкций за административные правонарушения, и включение их в пределы уголовной ответственности с постоянным усилением к 1940-м годам, порождала широкую государственную репрессию.

Следовательно, в ходе подготовки подобных актов Советское правительство и ВКП(б) преследовали идеолого-политические цели.

Юридическая техника этих постановлений далека от совершенства, нарушены оказались важнейшие принципы, в том числе принцип юридической ответственности — соответствие наказания и иных мер государственного принуждения тяжести совершенного правонарушения. Подобного рода кризисная ситуация с административно-правовыми отношениями в стране стала более или менее совершенствоваться к 1960 — 70 годам.

В ходе реформ законодательства Союза ССР 1958 года по гражданскому, уголовному и процессуальному праву были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзные республик об административных правонарушения (1980) и в этой связи в республиках начался процесс разработки республиканских кодексов. В РСФСР Кодекс об административных правонарушениях был принят в 1984 году.

Результаты многолетних исследований проблем административной ответственности в СССР, принятие Конституции СССР 1977 года и последующего совершенствования развитию правовой теории и практики ее применения, способствовали разработке и появлению этого кодекса. В них (союзном и республиканском законодательстве) была осуществлена давно необходимая кодификация обособленной группы мер, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юрисдикции и производства по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем, совокупность названных норм традиционно, как и до сих пор в РФ, продолжает рассматриваться как основная часть административного права.

Советское административное право стало более упорядоченно различать основные формы государственной деятельности; деятельность органов государственной власти, государственное управление, правосудие, прокурорский надзор.

Советское государственное управление существовало в интересах построения коммунистического общества, теоретической основой которого были труды классиков марксизма-ленинизма. К основным принципам советского государственного управления относились: руководство со стороны КПСС (согласно ст. 6. Конституции СССР 1977), участие народных масс в государственном управлении, демократичность, плановость.

Понятие советского административного права, как одной из отраслей социалистического права, определялось как система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления в целях осуществления задач коммунистического строительства.

Конституция СССР, законы СССР, систематизированные законы (основы, кодексы), указы Президиума Верховного Совета СССР и республик, постановление Совета Министров СССР и союзных республик. К «специфическим» источникам административного права в СССР относили также — совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принимаемые по наиболее важным вопросам государственного управления.

Следовательно, традиции первых декретов советской власти остались существовать в СССР и в 1970 -80-х годах.

Систему советского административного права представляла Общая и Особенная части. Общая часть включала нормы, касающиеся всех отраслей и сфер управления. В состав ее входили административно-правовые институты (запрещающие):

принципы государственного управления;

правовое положение (статус) граждан в управлении;

правовое положение органов государственного управления;

правовой статус общественных организаций;

государственную службу и статус служащих;

формы и методы государственного управления, большая часть которых «традиционно» составляют нормы административной ответственности. В общую часть также входили административно-процессуальные нормы по процедуре принятия актов и иных процессуальных действий; нормы о способах обеспечения законности в советском государственном управлении.

Особенная часть, — нормы, регулирующие отношения в отдельных отраслях и сферах управления:

в области народного хозяйства;

социально-культурного строительства;

административно-политической деятельности;

планирования, ценообразования, финансов и кредита, учета и других видов межотраслевой деятельности.

В годы реформ М. С. Горбачева обнаружился глубочайший кризис государственного управления, несовершенство которого привело, в качестве одной из причин, к гибели Советской власти и развала СССР. Кризис отрицательно сказался на всей системе административного права РСФСР. Прежде всего, в качестве наглядности обсуждаемого вопроса, остановимся на старой советской проблеме выражения в законе оснований и пределов уголовной и административной ответственности.

Советскому законодательству были известны правовые нормы установления ответственности за выражение своих взглядов и убеждений, за их пропаганду. Подобное проявление сохраняло место и в период кризиса и распада СССР.

Так, Закон Узбекской ССР, о внесении изменений и дополнений в законодательство республики от 14 июня 1991 году, устанавливал наказание в виде исправительных работ на один год или штраф от 300 до 500 рублей за «пропаганду вражды к государственному языку Узбекской ССР или другим языкам народов СССР». Это закрепление связано было с процессами национально-территориального распада СССР. Нетрудно обнаружить, что подобная формулировка допускает очень широкое толкование и открывает возможности преследования даже за литературно-художественные и историко-лингвистические публикации.

Вообще, необходимо отметить, что в законодательстве союзных республик 1990 — 93 годов, проявилась тенденция к принятию правовых норм, устанавливающих уголовную и административную ответственность, с некорректно сформулированными составами правонарушений. Эта тенденция проявилась настолько отчетливо, что Комитет конституционного надзора СССР на заключительном этапе своей деятельности был вынужден принять в связи с этим специальное Постановление о регламентации оснований и пределов ответственности за преступления и административные правонарушения от 29 ноября 1991 года, обращая внимание на недопустимость подобного рода критики.

В РСФСР эта тенденция проявилась в принятии Закона о взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы от 10 октября 1990 года, установившего штраф до 10 тысяч рублей за «умышленное невыполнение законодательных актов РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, должностными лицами, не содержащее состава преступления».

В 1990 — 91 годах подобная тенденция проявилась в законодательстве Молдовы, в частности, о внесении изменений и дополнений в Кодекс Молдовы об административных правонарушениях УК и УПК ССР Молдовы от 5 июня 1990 года. Согласно изменениям, было установлено наказание вплоть до 10 лет лишения свободы лиц, активно препятствующих выполнению требований Конституции ССР Молдовы «путем открытого гражданского неповиновения, а равно и подстрекающих других лиц к таким действиям». Аналогичные нарушения наблюдались в законодательстве Туркменской ССР, Узбекской ССР и других республиках.

Такие формулировки и их появление стало следствием распада и ослабления государственного управления, несовершенства административных норм.

Кроме того, формулировки законов, как «активное препятствование выполнению требований», «открытое гражданское неповиновение», «непринятие мер по устранению причин», «умышленное неповиновение и невыполнение законодательных актов», настолько широки и не определены, что открывали и в репрессиях 1930 — 40-х годов и 1990-х годов безграничный простор для усмотрения состава правонарушения, создают условия для произвола со стороны как судов, так и государственных органов.

Нередки случаи в переходный «реформаторский» период СССР, когда пределы уголовной и административной ответственности смещаются не только в сторону установления уголовной ответственности за административное правонарушение, а наоборот, заменяются административной ответственностью без достаточных оснований уголовной ответственности за деяния, представляющие большую общественную опасность.

Так, Верховный Совет СССР 2 апреля 1990 года принял Закон об усилении ответственности за посягательство на национальное равноправие граждан и насильственные нарушения территории СССР. Согласно ст. 3 этого Закона установлено, что действия по созданию объединений граждан, направленные на возбуждение национальной розни и вражды, применение насилия на национальной, расовой, религиозной основе, а также активное участие в их деятельности влекут наложение административного ареста на срок до 15 суток.

Таким образом, декриминализация посягательств на национальное и религиозное равноправие, связанная с объединениями граждан, направленная на разжигание национальной вражды и розни, все-таки произошла. Пределы уголовной и административной ответственности, границы между ними определяются не всегда правильно.

В 1993 году и до настоящего времени еще имеют место единичные факты подобных несоответствий, но число их может возрасти. Законодателю необходимо в процессе подготовки нормативного акта, регулирующего смежные правовые отношения, точно определять состав административного правонарушения и состав преступления, а также и размер санкции по соответствию положениям каждой отрасли в отдельности.

В 50-х — 80-х годах ХХ века над проблемами административного права работали такие специалисты, как Г.В. Атаманчук, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.И. Пискотин, Н.Г. Салищева, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и другие специалисты, серьезно работавшие над проблемами государственной службы, разработавшие целостную теорию государственного управления, издавшие важнейшие фундаментальные труды по административному праву и процессу. Девяностые годы ХХ века знаменуют собой перестройку всего общественного организма и в том числе системы административного законодательства.

Конституция РФ переворачивает традиционные представления о соотношении государственного управления и государственной власти. Декларирована и претворена в жизнь идея разделения властей. Исполнительная власть получает подзаконный статус. В этой связи возникает множество новых теорий в области системы административного права.

Изменяются принципы, декларированные наукой советского административного права, возникает интерес к проблемам новых подотраслей административного права (в том числе полицейского, школьного, строительного и т.д.), а также к соотношению административного права с новыми комплексными отраслями российской правовой системы (финансовым, таможенным, земельным и т.п.).

Среди наиболее видных специалистов в области административного права, занимавшихся и занимающихся развитием науки административного права в условиях реформирования системы законодательства можно назвать следующих ученых: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Кармолицкий, М.Ю. Козлов, А.П. Коренев, Н.М. Конин, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и другие.

К XIX веку камералистика в целом пришла в упадок, передав предмет своего исследования группе наук, в том числе политологии и административному праву. Формирование классического административного права в Европе завершилось в целом к концу XIX века.

Наиболее значимым произведением, окончательно обозначившим превращение административного права в самостоятельную научную дисциплину, стало произведение немецкого ученого О. Майера «Германское административное право». Ученый впервые четко обозначил предмет изучения административного права, подчеркнув значимость принципа разделения властей и указав на исполнительную власть как на ветвь государственной власти, занимающуюся государственным управлением в узком смысле этого слова.

Дальнейшее развитие административного права в Европе происходило при непосредственном участии российских ученых. В науке административного права России признают тот факт, что на зарождение и развитие научных представлений в области административного права в нашей стране большое влияние оказала зарубежная наука. Первоначально в России в начале XIX века административное право также возникает как полицейское право. Труды по проблемам этой науки пишут виднейшие ученые: А. Антонович, Э. Берендтс, Н. Бунге, В. Ивановский, Ю. Крижанич, М. Палибин, И. Посошков, Н. Рождественский, И. Тарасов, М. Шпилевский и многие другие. В работах указанных специалистов можно было обнаружить разнообразное толкование предмета науки полицейского права, что было связано с неопределенностью понятия «полицейская деятельность», в которое различными учеными вкладывалось различное содержание. Со временем возобладало мнение о широком толковании данного термина, позволяющем относить к предмету науки изучение таких вопросов, как финансовое, дипломатическое, военное, внутреннее и т.п. управление государством.

Российские ученые государствоведы и административисты, сторонники правового государства, исходили из положений, выработанных французскими исследователями. Многие школы русского права, такие как «официальной народности» (М. П. Погодин); славянофильское направление (И. Д. Беляев); государственная школа (Б. Н. Чичерин, К. Д. Кавелин, А. Д. Градовский и др.) в некоторых вопросах определения предмета и пределов административного (полицейского) права использовали наработки французских юристов, но строили свои концепции исходя из традиционных российских представлений (самодержавие, православие, народность, надклассовость института государства, органическое единство власти и народа и т.п.).

Основными направлениями в науке административного (полицейского) права в России в конце XIX — начале XX веков были:

исследование «внешней» истории институтов полицейского права, т. е. кодификаций (З. А. Горошкин, Н. С. Власьев, А. И. Васильчиков);

культурно-исторический метод исследования права (В. О. Ключевский, П. Н. Милюков, П. Шейминг);

сравнительный метод (М. М. Ковалевский, Н. П. Павлов-Сильванский, А. Оскольский, М. Свешников, И. Тарасов).

Классическим стал метод исследования, разработанный М. Ф. Владимирским-Будановым.

Однако особое влияние на развитие российской науки административного (полицейского) права оказала германская наука (труды М. Зонненфельса, Р. Моля, Л. Штейна и др.).

Влияние немецкой науки полицейского права, по-видимому, проходило через временное засилие немецкой профессуры в российской академии и среди профессуры университетов, близость государственного строя Германии и России и многое другое.

Глубокий след в российской науке административного права оставили труды Роберта Моля, Лоренца Штейна и Р. Гнейста. Труд Р. Моля «Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsatzen des Rechtsstaates» (1832), переведенный на русский язык в 1866 году Г. Сементовским, заложил базу представлений о правовом государстве. По мнению Р. Моля полицейская деятельность есть исключительно прерогатива правительства, а задача ее — отрицательная. Полицейское право представлялось как совокупность тех учреждений и действий, которые имеют целью удалить, посредством государственной силы, внешние, не заключающиеся в правонарушениях, препятствия, заграждающие путь всестороннего разумного развития человеческих сил, если удалить их не в состоянии не отдельное лицо, не дозволенный союз отдельных лиц. Устранение препятствий, возникающих со стороны злой воли отдельных лиц, составляет задачу принудительной юстиции. В теории Р. Моля имели место два существенных недостатка. Во-первых, автор возлагал на юстицию несвойственные ей задачи (принуждение и пресечение преступлений), во-вторых, ограничение полицейской деятельности только отрицательной функцией, т.е. устранение препятствий.

Российские ученые сумели вобрать ценные стороны теории немецких административистов, соединив их начала с теорией французских ученых о правовом государстве, дополнив разработками теории отечественного правового государства (А. С. Алексеев, С. А. Котляревский, В. М. Гес-сон, М. М. Ковалевский; в связи с философско-нравствен-ным аспектом — П. И. Новгородцев, Е. Н. Трубецкой, С. Н. Булгаков, Б. А. Кистяковский, В. С. Соловьев), приближающегося к идеалу конституционной монархии (синоним правового государства).

В противовес «отрицательной функции» немецких ученых, российские правоведы подчеркнули равноценность отношений членов общества. По мере укрепления административного права, в делах государственного управления в правовом государстве должны устанавливаться публично-правовые отношения. Гражданина как обывателя уже не давит полицейская система государства. Над гражданином в правовом государстве стоит закон, — тот же закон, которому подчинены и должностные лица, обличенные властью. Благодаря образованию административного права в правовом государстве гражданин в публично-правовом отношении становится на одну плоскость с губернатором, министром, любым административным учреждением государства. Главная задача, видевшаяся российским сторонникам правового государства, упорядочить посредством закона отношения между правящей властью и гражданами.

Среди недостатков в разработке административно-правовых отношений в дореволюционной России следует отметить слабое развитие системы отрасли административного права, разброс понятий, часть которых близко подходила к выработке и закреплению данной системы, но оставалось устаревшее представление, покоящееся в понятии полицейского права. Не были уточнены также структурные элементы и уровни отрасли административного права, неоднозначно разработаны подотрасли и правовые институты. В ряде научных исследований еще смешивался вопрос о системе отрасли права с вопросами о системе науки административного права. Рядом контрреформаторских шагов российского правительства в ходе революций 1905 — 1907 годов и февраля 1917 года были сделаны значительные шаги назад, тормозившие поступательное развитие науки административного права.

На рубеже XIX-XX веков в систему предмета науки полицейского права традиционно включались следующие элементы:

понятие, содержание, источники полицейского права и законодательства;

меры полицейского принуждения;

полиция безопасности (пресечение правонарушений, цензура, предупреждение чрезвычайных ситуаций, строительство и т.п.);

полиция благосостояния (содействие сельскому хозяйству и торговле, образование, общественное призрение и т.д.).

Однако в широком смысле административное право предполагало изучение и других важных вопросов государственного управления.

Трансформация полицейского права в административное происходит постепенно. Одновременно публикуются работы, посвященные одним вопросам, но утверждающие правомерность использования различной терминологии в наименовании отрасли права и науки.

Окончательный отказ от термина «полицейское право» связан с советским периодом истории нашей страны, который вновь на долгое время отстранил юридическую науку от влияния зарубежного опыта. Наиболее видными представителями административно-правовой науки в переходный период становления новой советской юриспруденции были такие видные ученые «старой формации», как А.Ф. Евтихеев, А.И. Елистратов, В.Л. Кобалевский. Они окончательно связали переход к административному праву от полицейского с проблемой трансформации властеотношений в правоотношения, т.е. с правовым ограничением власти управляющих субъектов.

Таким образом, судьба науки административного права в советский период оказалась весьма нелегкой. В учебных программах высших учебных заведений административное право отсутствовало как чуждое пролетарскому сознанию с 1917 по 1922 годы, а также с 1928 по 1938 годы. В сороковых годах ХХ века происходит возрождение науки в виде советского административного права, уже скорректированного с учетом существовавшей официальной идеологии. Административное право вновь анализировалось как отрасль права, но с учетом задач и целей советского администрирования, особенностей статуса советских органов государственного управления, принципов социалистического государственного управления в целом. В этот период появляются работы классиков административного права, результатами исследований которых пользуется и современная наука административного права: В.А. Власов, И.И. Евтихеев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин.

Таким образом, подведем итог по главе:

В России эта наука первоначально проникает в XVIII веке в лице переводных изданий, предназначенных для публики интересующейся достаточно широким кругом вопросов государственного управления. Как учебная дисциплина проникает в российское высшее образование по Университетскому Уставу 1835 году и преподается в России под названием «Законы государственного благоустройства и благочиния».

Источником права для изучения данного курса послужила кодификация Свода Законов Российской империи 1835 года (тома ХI ХП, ХШ, а также часть основных законов, помещенных в томах I — III).

В ходе реформ второй половины XIX века и усиления проникновения духа буржуазного западноевропейского государствоведения по Университетскому Уставу 1863 года курс преподаваемого административного права стал именоваться «Полицейское право».

После введения Университетского Устава 1884 года курс полицейского права вновь сливается с государственным правом и более определяется как внутреннее управление, направленное на охрану государственного правового порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в Форме принуждения. Подобное понимание учения полицейского права шло в неразрывной связи с основным законодательным актом контрреформ 1880 — 90-х годов в России, каковым являлось «Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия». Это положение хоть и было принято в августе 1881 года временно, но просуществовало вплоть до февраля 1917 года.

Глава 2. Основные достижения советской науки административного права, .1 Становление советской науки административного права

Советское государство с начала марта 1918 года — до конца 1918 года основное свое внимание сосредоточило на проблемах экономического, военно-политического характера и государственного управления. В первые годы существования Советов в России продолжали действовать административные нормы дореволюционной (царской) России. Объем нормативного материала значительно возрос в годы Февральской революции 1917 года, в законодательстве которой были намечены пути решения возникших проблем в государственном управлении.

Особенность советской модели организации науки определялось ее формированием в условиях авторитарного централизованного государства. Партийно-государственная направленность создания необходимых условий для развития практически всех крупных отраслей знаний, концентрации научных ресурсов на основных направлениях научно-технического прогресса. Ведомственный подход к реализации государственных планов обусловил формирование академического, вузовского секторов науки. Был развернут целый комплекс научных исследований в различных отраслях, в том числе и гуманитарных дисциплин.

Вместе с тем положительные результаты отечественной науки были получены дорогой ценой. Жесткая централизованная система управления в науке приводила к утрачиванию возможности свободного развития научного процесса. В отдельных случаях усматривалась консервация структуры сети научных учреждений, насаждались авторитарные методы управления.

В условиях складывавшейся и закреплявшейся диктатуры пролетариата и большевистской партии, ВЦИК и СНК приступили к формированию центров научных исследований, в первую очередь с создания общегосударственного научного центра.

В 1918 году роль такого центра взяла на себя сформированная Социалистическая академия общественных наук, состоявшая из двух секций: научно-академической и учебно-просветительской. Академия делилась на несколько разрядов: политико-юридический, социально-экономический, финансово-экономический и другие. В состав бюро политико-юридического отдела вошли с декабря 1918 года, Е. Б. Пашуканис, М. А. Рейснер, Е. Н. Тарковский, Э. Р. Тетернборн и другие.

На базе академии рядом государственных деятелей и учеными юристами:

П. И. Стучка, А. Г. Гойхбарг, И. Ю. Козловский, М. А. Рейснер, Е. Б. Пашуканис, А. Я. Вышинский и другие взялись за разработку трудов К. Маркса, Ф. Энгельса и В. Ульянова (Ленина), подготавливая совершенно иную теоретико-методологическую базу будущих исследований.

В 1925 года группа марксистов-юристов во главе с П. И. Стучкой, Е. Б. Пашуканисом и другими сформировали программу «Наши Задачи», в которой провозгласили воинствующие против «буржуазной юриспруденции» лозунги, положив в основу программы революционно-диалектический метод.

К этому времени в стране органами Советской власти уже была проведена «работа» по высылке большой группы ученых-юристов, осуществлен был разгром юридического факультета Московского университета, профессорско-преподавательский состав которого выступил против антинаучных методов и разгрома науки.

К 1927 — 28 годам в составе юридической секции осталось лишь 23 действительных члена и 6 членов (соревнователей).

Первые материалы работы советских ученых публиковались в ряде периодических изданий, таких как «Революция права», «Советское строительство» и другие.

Следует отметить определенный период пассивного процесса науки административного права. В начале 1930-х годов разработка проблем науки административного права была прекращена под предлогом отмирания права. Исключено было преподавание курса административного права в юридических учебных заведениях, что явилось результатом распространения ошибочной «идеи» отмирания права в период строительства социализма, которая разделялась в тот период многими юристами. Ошибочность этой теории впоследствии оказалось очевидной.

Интенсивность развития науки административного права отмечается после Великой Отечественной войны. Начиная с 1946 года издается большое количество учебников, учебных пособий, монографий, других работ по административному праву. Велась разработка важнейших проблем административного права, вопросов частного и отраслевого характера.

В методологическую основу науки советского административного права были положены антинаучные принципы (партийность, идейность, классовый подход к изучению явлений с целью разоблачения реакционной сущности буржуазного административного права).

Являясь органической частью марксистско-ленинского учения о государстве и праве, теоретическую базу составили труды классиков марксизма-ленинизма. Подобный подход к определению науки административного права в СССР сохранялся до начала 1990-х годов.

Следует отметить, что первые публикации по административному праву в СССР появляются в начале 1920-х годов. В Академии Наук на секции советского строительства среди прочих научных докладов был подготовлен и опубликован доклад на тему «Административный Кодекс».

Среди первых исследователей административного права к концу 1920 — 30-х годов следует назвать С. М. Берцинского, С. С. Болтинова, И. Н. Ананова, М. Е. Климова, А. А. Мымова, С. С. Кравчука, С. С. Студеникина, А. М. Турубинера. Исследования касались определения предмета, понятия, целей и задач административного права. Наибольший интерес привлекла тема выявления причин сохранения элементов бюрократизма в деятельности аппарата государственного управления, разработки проблем борьбы с бюрократизмом, выработки рекомендаций по совершенствованию государственного аппарата. Вышли в свет издания, касающиеся государственного управления Е. Б. Пашуканиса, М. П. Карева, В. Ундревича.

В 1935 — 40 годах увеличился состав проблем, обсуждаемых в административном праве. Естественно, принятие Конституции 1936 года повлекло за собой более дробную специализацию государственно-правовой проблематики. По решению Президиума АН СССР от 5 октября 1936 года появился Институт государства и права АН СССР. После реорганизации в составе его секций имела место секция «Государственное и административное право». В 1938 году штат института насчитывал 100 человек, в 1939 — 129 человек, к 1940 году в составе института было два академика, три члена-корреспондента, 16 профессоров и 10 кандидатов наук.

Общее численное возрастание кадров не говорит еще об увеличении в этом штате ученых, защитивших свои диссертации. Заметим, что круг проблем, постановка интересной проблематики, выходящей за рамки официальной идеологии, возможность вести международное научное сотрудничество, было узким и практически невозможным.

Увеличение объема исследований по административному праву происходит всплесками научных дискуссий, состоявшихся в 1938 — 41 годах и 1956 — 59 годах. Попытки ряда ученых выдвинуть идею системы административного права на основе концентрации норм административного права вокруг субъектов (органов государственного управления, государственных служащих, общественных объединений и граждан) не встретило поддержку и столкнулась с серьезной «разоблачительной критикой» отдельных ученых.

Необоснованная критика, репрессии против талантливых ученых, ограничение и разрыв связей с мировой наукой — тот фон, на котором развивалась наука этого времени.

В 1940-х годах выходят в свет первые советские монографии и учебная литература по административному праву. В этом направлении плодотворно трудились С. С. Студеникин, С. М. Берцинский, И. П. Трайнин, И. Н. Ананов, Г. И. Петров, И. Д. Левин, А. Е. Лунев и другие.

Были выполнены докторские диссертации по теории административного права: И. И. Евтихиевым — «Виды и формы административной деятельности» (1948), С. С. Студеникиным — «Нормы административного права и их применение» (1949).

В начале 1950 — 60-х годов, в связи с критикой сталинизма и курса политики широких репрессий, в науке административного права прошла оживленная дискуссия. Один из важнейших вопросов, вынесенных на обсуждение — о системе административного права. Сама система объединяла общую (институционную) и особенную (отраслевую) части в единое целое. С критикой недостатков выступила Ц. А. Ямпольская, которая была воспринята отрицательно. Следующим по значению и важности в 1960-х годах встает проблема процессуальной системы административного права, проблемы административной юстиции, т. е. совершенствование особого процессуального порядка разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления.

В 1980 — 90-х годах в советской науке административного права существенных изменений не произошло. Научные исследования в области административного права развивались в канве советского государственного права. Усилились связи советских исследователей с зарубежными учеными стран социалистического блока. Ряд разработок и исследований велись Б. М. Лазаревым, А. П. Клюшниченко, В. М. Манохиным, Л. М. Колодкиным, Н. М. Кониным, А. П. Кореневым, Ю. М. Козловым, Л. Л. Поповым, Н. Г. Салищевой и многими другими.

Повысился интерес к проблемам ответственности должностных лиц и действий административных органов, юридической ответственности и ее административно-правовые и административно-деликтные аспекты, проблемы обновления административно-правовой науки, административного права и законодательства.

Особо следует отметить достижение науки административного права — это издание шеститомного курса «Советское административное право», большая заслуга в подготовке которого принадлежит Ю. М. Козлову, Б. М. Лазареву, А. Е. Луневу, М. И. Пискотину и других. Содержание курса включало:

Методы и формы государственного управления (1977).

Государственное управление и административное право (1978).

Управление в области административно-полити-ческой деятельности (1979).

Управление социально-культурным строительством (1980).

Основы управления народным хозяйством (1981).

Управление отраслями народного хозяйства (1982).

Надо полагать что, советская наука административного права в своем развитии прошла ряд этапов:

1918 — 20 годы — этап становления и разработки методов марксистско-ленинской науки административного права;

— 40 годы — этап закрепления понятия, предмета, целей и задач административного права. Выход в свет новых публикаций монографического характера.

— 90 годы — этап совершенствования процесса управления в соответствующих сферах и отраслях.

Так, В. М. Манохиным были опубликованы монографии: «Органы советского государственного управления» (1962); «Порядок формирования органов государственного управления» (1963); «Советская государственная служба» (1965).

М. И. Еропкиным опубликована монография «Управление в области охраны общественного порядка» (1965).

Н. М. Кониным были опубликованы монографии:

«Хозяйственные и иные объединения в отраслях государственного управления» (1968);

«Основы правовой организации и управления производством» (1976).

М. И. Еропкин и Л. Л. Попов опубликовали книгу «Административно-правовая охрана общественного порядка» (1973).

Л. Л. Попов опубликовал монографию «Эффективность административно-правовых санкций в сфере охраны общественного порядка» (1976), И. И. Веремеенко подготовил монографию «Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка» (1979).

Выходят ряд коллективных монографий: «Право и качество продукции» (1972); «Правовая организация территориального управления» (1984) и другие.

Советское административное право являлось системой юридических норм, регулировавших общественные отношения в сфере государственного управления в целях осуществления задач коммунистического строительства.

Отвергая принцип разделения властей, государственное управление имело специфические признаки, в числе которых: вертикальность (субординация, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация юридически-властных полномочий в административном порядке; административное правотворчество (правоприменение и правоустановление); включение в систему государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех звеньев управленческого аппарата.

В таком их понимании органы исполнительного аппарата государственной власти (администрации), являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своем организационном строении эти органы оказались «связаны» прямо или непосредственно с системой Советов народных депутатов.

Важно также отметить, что по Конституции СССР и действующему советскому законодательству только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти, а правительство являлось «исполнительным и распорядительным органом государственной власти». Все иные органы государственного управления (не исключая судебные) не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что не отражало действительности.

Кроме того, практика государственного управления экономикой в СССР показывает нам, что в этой сфере фактически преобладали элементы ничем не ограниченного вмешательства «сверху» в производственную деятельность предприятий (директирование, обязательные поставки), которые были лишены самостоятельности, подобная система получила наименование «командно-бюрократической». Возможность существования подобной системы была возможна лишь благодаря монополизму КПСС и сращиванию с конца 1920-х годов партийного и советского аппаратов.

Данная система нашла свое выражение в крайней бюрократическо-партийной централизации руководства хозяйственной и социальной жизнью, бесконтрольности и безответственности управленческого аппарата, концентрации в руках государственно-партийного аппарата значительного объема властных полномочий распорядительного характера. Единственным средством достижения задач управления в командно-бюрократической системе СССР были прямые предписания принудительного характера, порождавшее слепое исполнительство. Аппарат управления являлся бюрократической надстройкой над сферой управления.

Таким образом, наука советского административного права берет свое начало с процесса становления и развития советского государства и права 1917 — 20-х годов. В советский период наука административного права стала формулироваться с возникновением государственного управления и административного права, как отрасли права, регулирующего управленческие отношения. Вместе с тем ее развитие в первые годы советской власти не было достаточно активным.

2.2 Основные направления развития советского административного права

Внутри административно-правовой науки в те годы конкурировали между собой два направления в развитии административного права.

. Государственно-правовое (т.е. политическое) направление (научно-государственный метод), используя в методическом плане достижения полицейской науки, пыталось привнести в сферу науки государственного права управленческие категории, т.е. материю, составляющую предмет управления. Такой подход стал возможным потому, что вся управленческая деятельность в зависимости от поставленных и систематически собранных целей и задач управления была разбита на группы (высшие группы); иногда критерием классификации являлась действующая в то время организация управления в различных органах. Целью подобного подхода в развитии пауки административного права явилось полное описание реального функционирования управления в различных областях государственной деятельности. Правовые нормы, регулирующие соответствующие области управленческой деятельности, были сгруппированы в зависимости от предмета и целей управления и относительно этого получали свое научное объяснение.

Таким образом, научно-государственный метод основывался на достижениях науки управления и состоял в необходимости ее дальнейшего строительства. Этот метод исходил из анализа отдельных отраслей управления и объяснял относящиеся к ним правовые установления, не создавая при этом внутреннего единства административного права и соответственно не представляя его в качестве разнообразного позитивного правового материала, требующего систематизации и кодификации.

. Научно-правовой (юридический) метод, распространяя свое воздействие на сферу исследования административно-правовых вопросов, используя достижения сравнительно-правового подхода и обобщая посредством интерпретации позитивного административного права действующие для всей области управленческой деятельности правовые институты и правовые принципы, способствовал соединению их в юридические конструкции и расширению использования юридического анализа во всякой государственной управленческой деятельности. Юридический метод был направлен на создание административного права путем выявления присущих ему собственных правовых институтов; он стремился познать их сущность, проникнуть в их глубину и систематизировать их. Этот метод способствовал всестороннему познанию административной жизни и на этой основе приданию ей правового порядка. В итоге юридический метод выработал понятия «система» и «общее учение» административного права, которые, в свою очередь, обосновывали самостоятельность правовой дисциплины и обеспечивали ее дальнейшее развитие.

Важной новой чертой в административном праве стало установление контроля за административной властью через уголовные и гражданские дела. В буржуазном правовом государстве были созданы возможности (правда, пока ограниченные) для участия в суде частного лица в качестве равноправной стороны против государственной власти (администрации, управления) в случае злоупотребления ею или проявления небрежности при реализации властных управленческих функций. Санкцией могло служить наказание или возмещение убытков.

Немногим позже в западноевропейских странах была создана система административных судов, в которых можно было обжаловать решения (действия, мероприятия) административной власти. Возникновение административных судов преследовало цель создания повышенной правовой защиты граждан от произвола государственной администрации. В странах Западной Европы начиная с середины XIX в. учреждались административные суды или квазисудебные органы; в Швеции, например, административные суды были созданы в 1909 г.

В те же годы продолжало свое быстрое развитие муниципальное самоуправление. Значение его было велико, так как оно непосредственно затрагивало интересы граждан, проживающих в определенной местности (например, в городах).

В отличие от государственного муниципальный (коммунальный) уровень управления, основывающийся на местных управленческих органах в городах и сельской местности, был сильнее связан с учреждениями социального благосостояния, т.е. социальная управленческая деятельность местных органов была заметной и приносила реальные результаты. С повышением социально-экономического уровня развития муниципальное самоуправление становилось все более обширным и дифференцированным. На местном уровне предпринимались также попытки создать гарантии соблюдения законности при помощи таких правовых средств, как выступление в суде против административной власти и обжалование ее решения.

В переломную эпоху конца XIX и начала XX в. наука административного права постепенно превращалась в самостоятельную дисциплину. О. Майер (1846-1924), невзирая на значительное преимущество Франции в развитии науки о бюджете (финансах, штатах), попытался ускорить темпы развития административно-правовой науки в Германии. Этот ученый продолжительное время существенно влиял на развитие германской административно-правовой науки. Можно сказать, что на его идеях произошло становление в XX в. современной административно-правовой науки.

Направления развития административного права. Принципы и институты административного права, созданные в буржуазном правовом государстве XIX — начала XX в., явились главной особенностью политики благосостояния в демократических парламентских государствах XX в. В каждой такой стране возникло большое число государственных и местных административных органов, направленных на решение коллективных задач и на обеспечение социальной и экономической защиты индивида. «…В промышленно развитом обществе административное и тесно связанное с ним социальное право на практике зачастую имело большее значение для индивида, чем гражданское право. Еще больший объем и распространение это получило в тоталитарных государствах, основанных на марксистской идеологии, и в национальных диктаторских странах (где административное право сохранило основные черты, напоминающие полицейское право XVII-XVIII вв., а также органы управления) по сравнению со странами, базирующимися на парламентской демократии и смешанной экономике с государственной и частной собственностью».

Основными достижениями науки административного права последних 70-80 лет являются:

) возрастание государственного вмешательства (государственного регулирования) в экономику, особенно в такие сферы, как градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей природной среды; 2) внутренние преобразования административного законодательства; 3) развитие судебной практики по административным делам; 4) разработка правовых проблем процесса публичного управления; 5) защита прав и свобод граждан от действий и решений государственного управления (административное судопроизводство); 6) установление законодательных основ публичной службы профессиональных чиновников; 7) повышение качества нормативного регулирования административного договора и усиление его роли в управленческой практике; 8) новая структура административного права, которая видоизменялась под воздействием нового административного законодательства.

Таким образом, современное развитие науки административного права базируется на идее о том, что государство и общество не только взаимодействуют между собой, но и обслуживают друг друга (служат друг другу).

Поэтому совершенствование административного права идет путем придания ему все более четких организационно-правовых форм и улучшения административных процедур. Принцип «преимущества закона», основополагающий для административного права, в сфере совершения административных действий все более распространяет свое действие на правовые области. Органы управления, осуществляя нормотворческую деятельность, обязаны в первую очередь руководствоваться действующим в конкретной сфере законом, т.е. эти управленческие действия должны быть разрешены законодателем. Другой важной тенденцией, которая развивается в последние годы особенно заметно, является постепенное вытеснение учения об особом властном отношении из административного права и замена его правоотношением между субъектами, урегулированным правовыми нормами и направленным на обеспечение правопорядка, безопасности общества и благосостояния граждан.

Таким образом, акцент делается не на анализе имеющихся у органов управления властных полномочий, а на правильном, целесообразном, эффективном и законном их использовании.

наука административный право законодательство

Глава 3. Административно-правовая наука на современном этапе, .1 Развитие административно-правовой науки на рубеже XIX-XX вв

После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года Советское административное право в его общей части потеряло законодательную значимость и безнадежно устарело.

Конституция РФ ввела в оборот новый термин — исполнительная власть, тем самым, подчеркнув провозглашение важнейших политико-правовых принципов конституционного (правового) государства. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Прежде чем перейти к основным функциям исполнительной власти, т.е. ведущим направлениям государственно-управленческой деятельности, особо отметим приоритет публичных интересов в сфере государственного управления. В настоящее время главное место в государственно-управленческой деятельности занимает:

реализация государственной политики через программы всех уровней федерации;

установление и регулирование правовых и организационных основ хозяйственной жизни;

управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административного строительства;

обеспечение реализации прав (включая их охрану) и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

государственный контроль и надзор за работой управляемой и регулируемой сферой. Например, методу-понятию административного права в РФ найден более определенный подход с уточнением терминологии.

В определении предмета административного права РФ учитывают сферу государственного управления и новые проявления государственно-управленческой деятельности, наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти (органа), практическую реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности. В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом аспекте могут быть классифицированы с учетом государственного устройства РФ.

Под предметом административного права понимают многообразные одиночные общественные отношения, в рамках которых реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти, внутриорганизационные управленческие отношения в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры, управленческие отношения с участием субъектов местного самоуправления, отдельные управленческие отношения в сфере общественных отношений, негосударственных формирований (внешние и внутренние).

Исходя из такого понимания предмета, административное право рассматривается в РФ как отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти.

Проблема методов правового регулирования остается дискуссионной в современном административном праве. Применение советских методов, содержавших партийное руководство -прямое непосредственное предписание и другие правовые средства, недопустимы.

Суть методов административно-правового регулирования правленческих общественных отношений может быть сведены к следующему:

а) установление определенного порядка действий, предусмотренных административно-правовой нормой;

б) запрещение отдельных действий под страхом юридических средств воздействия (дисциплинарной или административной ответственности);

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Для должностных лиц — «жесткий» вариант дозволения;

г) предоставление возможности действовать (не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать (не совершать) предусмотренные нормой действия в определенных его условиях. Особо важное средство при реализации субъективных прав — «мягкий» вариант дозволения. По мнению автора разрешительный метод является наиболее перспективным в российском административном праве.

Традиционное деление административного права на две части: общую и особенную в РФ несколько модернизирована, но с сохранением такого общего деления, бывшая советская общая часть в современных курсах административного права представлена в качестве основных методологических позиций, позволяющих уяснить сущностную сторону отрасли. Поэтому она именуется «Сущность и основные институты административного права». Юридические положения сочетаются в общей части с важнейшим теоретическим обоснованием. Бывшая особенная часть теперь представлена частью «Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-правового регулирования в различных сферах общественной жизни».

В этой связи заслуживает внимания диссертационное исследование И. В. Пановой «Административный процесс».

Одной из важнейших проблем современного законодательства РФ является кодификация административного законодательства.

В Указе Президента РФ «О разработке концепции правовой реформы в РФ» от 6 июля 1995 года определена концепция развития и административного законодательства. Совершенствование системы и методов государственного управления в этой концепции выделено в качестве одного из основных ее элементов.

Многообразие форм управленческой деятельности является главным фактором, обусловливающем объемность, разветвленность и подвижность административного законодательства. Реальные перестройки аппарата управления, наблюдающиеся с 1993 — 2000 годов происходили без должного законодательного обеспечения.

За последние годы административное законодательство значительно обновлено. Новое конституционное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами породило множество проблем, требующих законодательного развития и закрепления. К числу таковых следует отнести:

уточнение юридико-операционной расшифровки конституционных понятий, закрепленных в ст. 71 — 72 Конституции. Понятие «установление», «управление», «регулирование», «обеспечение», «координация», «общие вопросы», «разграничение», «защита» должны выражаться в соответствующем объеме и характере полномочий органов различных по форме законодательных актах, методах регулирования;

нет системной связи актов по их уровням с учетом федеративного устройства. Закон еще не занимает ведущее положение в правовом регулировании отношений управления. Продолжается процесс децентрализации и передача функций от органов управления непосредственно хозяйствующим субъектам. Однако самой правовой регламентации, равно как и процедур делегирования полномочий, здесь пока явно недостаточно;

требует новых подходов оценка состояния и развития особенной части административного права. Традиционно она включала правовые средства управления в разных его сферах и отраслях. Сейчас эти отрасли приобретают свойства самоорганизации, а управление еще не может быть фокусом их развития, становясь одним из его элементов.

В ближайшие пять-семь, а то и более лет законодательство в этих сферах и отраслях, по мнению автора, еще будет формироваться, что может привести к выделению новых самостоятельных отраслей законодательства.

Ближайшими задачами следует считать:

а) приведение в соответствие с Конституцией РФ основ государственного управления;

б) формирование нового нормативного массива с обязательной согласованностью с конституционными федеральными законами;

в) развитие управленческих отношений и поиск их правильного соотношения с законами, актами управления;

г) законодательное закрепление нового статуса органов исполнительной власти, сужение сферы ведомственных актов, содержательное изменение функций данных органов, усиление элементов согласования в управленческих отношениях;

д) перевод на новую законодательную основу сфер деятельности, подлежащих нормативно-правовому регулированию (организация исполнительной власти, введение единообразного применения административных норм, перестройка управления экономикой, социально-культурной сферы, а так же сфер безопасности, обороны и внешних сношений);

е) совершенствование нормативного материала административного права требует крупных решений по кодификации процессуальных норм в сфере управления, кодификация потока административных правонарушений с последующим созданием процессуального Кодекса и многое другое.

Таким образом, принятые в 1992 — 93 годы Законы и внесение в них в 1994 — 2001 годах изменения и дополнения обеспечивают минимальный уровень регулирования. Правотворчество в области административного законодательства идет противоречиво и достаточно медленно. Наблюдается явная недооценка управления на всех уровнях и чрезмерный акцент на рыночной саморегуляции. Кризисные явления в экономике сопровождаются законодательным «вакуумом» во многих отраслях, слабая реализация принятых законов и иллюзия разрешения проблем только путем принятия новых актов. Перед современной наукой административного права встают новые задачи, связанные с возникновением и разработкой передовых теорий административной юстиции, административно-правовых режимов, административно-процедурного процесса и т.п. Им посвящены работы современных молодых ученых, чьи имена еще не вписаны в историю науки.

3.2 Проблемы и перспективы развития административного права в современной России

В современной науке административного права РФ произошли значительные изменения. Эти изменения коснулись, прежде всего, методологии науки. Советская методология, базировавшаяся на основе марксистско-ленинского учения о государстве и праве, партийность, идеологизированность, политизация, классовый подход к освещению важнейших понятий науки, в современных условиях не применима.

Методологической базой современной науки признаются общенаучные методы, которые используют все науки юридического профиля. Основным научным центром науки в РФ является Российская Академия Наук, образованная на базе Академии Наук СССР Указом Президента РФ от 21 ноября 1991 года. В ее составе находится Институт государства и права, ведущий научный центр юридических исследований в стране. Кроме того, функционируют региональные отделения РАН — Уральское, Сибирское, Дальневосточное и их филиалы.

Широкое исследование проблем административного права ведется в вузовской науке — разветвленной сети университетов, институтов и их филиалов.

Эффективное развитие науки в любом государстве зависит от наличия научных кадров. Так, в публикациях Б. Н. Топорина, И. А. Петрухина и других ученных поднимается проблема развития высшего юридического образования и наличия научных кадров в РФ. Авторы отмечают, что в последние годы заметно вырос интерес исследователей к изучению теории и практики дореволюционной России. Юристы РФ обратились к глубокому изучению трудов Б. Н. Чичерина, А. Д. Градовского, Л. И. Петражицкого, Н. М. Коркунова, Ф. Ф. Маршенса и других корифеев русского правоведения. Необходим детальный анализ работ конца XIX — середины XX веков ученых- административистов И. Т. Тарасова, В. Ф. Дерюжинского, В. В. Ивановского, Н. И. Лазаревского, Э. Н. Берендтса, А. И. Елистратова, В. Л. Кобалевского и других.

Исследуются проблемы исполнительной власти и ее составной части — государственной службы (И. Т. Тарасов «Административное (полицейское) право», В. В. Ивановский «Государственная служба»).

Проводится важнейшая параллель между проблемами начала и конца ХХ века. Особо следует отметить работу Э. Н. Берндса «Опыт системы административного права» где теоретически раскрывается сущность административного права, акцентируется внимание на системный подход к познанию традиций русского народа, его истории.

А. И. Елистратова можно назвать основоположником науки административного права в России. Его работы «Административное право» (1911), «Основные начала административного права» (1914), «Советское административное право» (1929) положили основы познания науки административного права. Им определяется системный подход и распределяются административно-правовые институты: субъекты, формы административного обеспечения (акты, принуждение, соблюдение законности).

В первые годы после октябрьских событий (1917) появляются ряд работ крупных ученых-административистов А. И. Елистратова, М. Д. Загрянцева, Н. П. Карадже-Искрова, В. Л. Кобалевского и других. В основном исследования посвящены формам административной деятельности.

В РФ функционирует сегодня более 500 государственных вузов и более 200 негосударственных учебных заведений. По статистике на 1995 году в РФ 95 государственных вузов готовили студентов по специальности 0211-111.438. Значительное превышение цифры приема над выпуском говорит о росте в РФ престижности и популярности профессии юриста. Необходимо отметить, что бум юридического образования в РФ, начавшийся в 1991 — 92 годах вызван рядом причин, к числу которых относят развитие рынка и предпринимательства, оживление политической жизни и активный законодательный процесс, рост преступности и необходимость борьбы с ней в рамках закона.

Система юридического образования РФ охватывает сегодня:

государственные вузы и факультеты;

муниципальные образовательные учреждения;

негосударственные вузы и факультеты.

В РФ были образованы юридические академии (в Москве, Уральске, Саратове, Хабаровске и в других городах), 53 юридических факультета государственных университетов и 26 юридических факультетов государственных институтов.

В 1994 году по данным Госкомвуза РФ в стране насчитывалось 17 тысяч докторов наук 117 тысяч кандидатов, из них около 3 % — юристы. Общая динамика кадров науки показывает, что с 1986 года общее число докторов наук растет, тогда как кандидатов наук становится меньше. К причинам такого положения следует отнести падение престижа преподавателей в вузе, сокращение аспирантуры, падение конкурса в аспирантурах и адъюнктурах. Значительно снизилась заработная плата профессорско-преподавательского состава вузов. Например, заработная плата профессора в 1957 году в сравнении с заработной платой рабочего, находилась в соотношении 400 % в пользу профессорского состава, тогда как в 1995 году снизились до 117 %, зарплата доцентов в 1957 году — 270 %, в 1995 -81 %. Следовательно, наблюдается нарушение п. 3 ст. 54 Закона РФ об образовании, так как зарплата научного работника не превышает заработную плату рабочего в два раза. Новая тарифная сетка работников высшего образования продолжает сегодня находиться на уровне1995 года.

В настоящее время в науке административного права идет активное обсуждение важных проблем отрасли. Широко обсуждаемой проблемой стала концепция нового юридического образования, в том числе и по административному праву.

Последняя советская программа по административному праву была утверждена в 1984 году, но она устарела и не отвечала потребностям преобразований. По данной проблеме выступили Д. Н. Бахрах, В. М. Манохин, Д. В. Осинцев и другие ученые. На обсуждение была вынесена учебная программа курса административного права, разработанная Н. М. Кониным и В. М. Манохиным на кафедре административного права Саратовского юридического института. Изменения курса коснулись прежде всего раздела «Субъекты административного права» и отдельно раскрыты три важнейших института — граждане, аппарат управления, негосударственные организации. Среди целей административно-правового регулирования особо подчеркнуты — создание условий для эффективной деятельности аппарата государственного управления, создание условий для нормальной жизни общества и его членов, ограничение и вытеснение административного произвола. Особого выделения требуют в программе разделы «Административный процесс», а так же «Административно-правовые режимы», «Разрешительная система».

Новые программы по административному праву работают так же с сентября 1992 года на кафедре административного права Уральской юридической академии (состоит из трех блоков — общая часть, принуждение, административно-правовая основа безопасности в РФ.).

В Саратове с 1980 года введены в преподавание новые темы «Поощрения», «Стимулирование».

Реализация с 1993 года разделения властей в РФ побудила ученых ввести в общую часть курса тему «Административная (исполнительная) власть» и чаще стали использовать термин «исполнительная» власть как синоним понятия «государственное управление». Во второй Особенной части стали чаще употреблять термин «административное пресечение» (административное задержание, принудительное лечение, применение огнестрельного оружия и т. д.), а также дисциплинарное принуждение и административная ответственность. Введена новая тема «Административная ответственность организаций».

В третьей части, наряду с традиционными темами, стали рассматривать темы «Чрезвычайная ситуация», «Чрезвычайный режим», «Оперативно-розыскная деятельность как особый вид административной деятельности» «Военная служба».

Важно отметить, что в обновленных программах большое внимание стали уделять четкой структуризации предмета административного права и выделили в качестве одного из элементов внутриорганизационную деятельность как самостоятельный вопрос, требующий углубленного исследования.

Среди актуальных проблем российского административного права и тем научных исследований выделяются: проблема административно-деликтного права (А. П. Шергин, В. Д. Филимонов); проблемы принятия нормативных актов об административных правонарушениях и ответственности (Б. М. Лазарев, Н. Г. Салищева, М. С. Студеникина, о развитии и проблемах административного законодательства (А. Ф. Ноздрачев, Ю. М. Козлов, М. П. Лебедев, Л. Л. Попов, В. С. Пронина, Б. Б. Хангельдыев); проблемы системы административного права (К. С. Бельский, Ю. М. Козлов, Ю. А. Тихомиров и другие).

Современное административное законодательство РФ и научные исследования недоработок советского законодательства, учебная программа курса советского административного права, принятая в 1984 году, безнадежно устарела. Новые разработки активно ведутся в дискуссии применительно к новой концепции юридического образования Д. Н. Бахрахом, В. М. Манохиным, Д. В.

Осинцевым, Л. Л. Поповым Н. М. Кониным, Ю. П. Соловьем, профессорско-преподавательскими составами МГУ, Саратовской государственной юридической академии, Уральской государственной юридической академии, рядом других крупных научных центров РФ.

Новая программа нацелена на раскрытие тезиса о том, что превращение (историческое) полицейского права в административное связано как с расширением его предмета, так и с идеей правового государства, выдвижением на первый план задачи создания нормальных условий жизни общества и его граждан. Подобная трансформация (возвращение от советского к дореволюционной полиции) связана в первую очередь с закреплением механизма защиты прав граждан и организаций от административного произвола, злоупотреблений, своеволья, некомпетентности могущественной исполнительной власти.

Цели административно-правового регулирования — создание условий для эффективной деятельности аппарата государственного управления, нормальной жизни общества и его членов, ограничение и вытеснение административного произвола. К важнейшим принципам государственного управления и административного права в РФ отнесены: эффективность, законность, демократизм, федерализм, иерархия.

Особую остроту в постпереходный период в отечественной науке административного права занял вопрос о системе административного права. Правоведение в 1938 — 1941 годах и 1956 — 1959 годах дискуссии о предмете и системе права свелись в СССР к дискуссии о предмете отдельных отраслей права. О системе же права говорилось лишь вскользь. Проблема системы административного права вновь поставлена сегодня такими учеными как К. С. Бельским, А. Ф. Ноздрачевым, Ю. М. Козловым и др.

Таким образом, в науке административного права РФ, несмотря на слабую государственную помощь и финансирование, ставится и обсуждается целый ряд острейших проблем развития административного права.

Заключение

Развитие административного права России прошло длительный исторический путь развития.

Начало управления следует усматривать в прогосударственных образованиях восточных славян, основное сосредоточение которых покоилось в племенном управлении в лице вождя племени, совета старейшин, служителях культа и вечевых народных собраниях.

В ХV — первой половине XVII веков происходит формирование основ административного права и развитие направления (сферы) административного управления в Русском централизованном государстве. Наметилась смена начал управления к переходу на функциональную систему управления (приказная система).

Государственное управление отделяется от дворцового хозяйства великого князя Московского. Среди источников права приоритетное место (после принятия в 1649 году Соборного Уложения) занимает закон.

Во второй половине XVII — XVIII веков идет процесс становления полицейского права, опосредованный формированием абсолютной монархии в стране. Совокупность норм приобретает очертания правовых институтов, накапливается законодательная масса, требующая кодификации. В Х1Х — начале ХХ веков — 1835 году в Своде Законов Российской империи (тома Х1 — Х1Х) самостоятельная отрасль полицейского права получает свое законодательное закрепление. С 1802 года складывается отраслевое управление, благодаря утверждению в России первых министров, совершенствованию исполнительной власти происходит с создания Совета министров в 1906 году. Стремление власти обрести конституционный строй («Основные государственные законы» (23.04.1906), способствуют упорядочению отраслевого управления, развитию законодательства по административному праву.

В 1917 (октябрь) — конец 1920 годов — создается Советское административное право. Отрицание разделения властей (Конституция РСФСР 1918) приводит к нарушениям в конституционном развитии норм административного права. Широко применяются диктатурой пролетариата чрезвычайные режимы и меры принуждения.

В 1930 — начале 50-х годов формируется командно-бюрократическая система управления. Реакционный режим личной власти Сталина способствовал широкому применению противоправных репрессий (так в одной из своих работ Сталин указывал: «Репрессии в области социального строительства являются необходимым элементом наступления, но элементом вспомогательным, а не главным» (Сталин. Соч., т. 12. С. 309)).

В государственном управлении происходит сращивание партийного и советского аппарата, под началом партийного руководства.

В 1960 — 80 годах в СССР произошли положительные сдвиги в развитии административного права: ослаблено принуждение, смягчены санкции в сторону более упорядоченного определения состава правонарушения; в 1980 году приняты Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, повлекшие принятие в 1984 году Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Увеличился объем законодательства в области административного права. Сохранялись негативные последствия: продолжала функционировать командно-бюрократическая система, централизм и партийное руководство в государственном управлении.

В середине 1980 — начало 90-х годов — происходит смена формы государства, вводится принцип разделения властей, верховенство закона, судебный и конституционный контроль. Административное право вновь (после начала ХХ века) возвращается к оформлению самостоятельной отрасли управления.

Процесс познания науки административного права должен охватывать все ценное, что было накоплено административным законодательством России и мировой правовой культуры. Историческое изложение, надо полагать, это собирательный процесс забытого, но необходимого материала для последующего осмысления и пригодности его использования в государственном строительстве.

Все методы исследования в своей совокупности предопределяют и дают возможность осмыслить, в определенной мере, процесс развития науки. Многообразие методов исследования науки административного права имеют общую базу при определении общих свойств того предмета, который познается. Данное свойство предмета познания заключается в распознании человеческой среды, отдельных личностей, действия которых определяются нормами административного права.

В этой связи процесс познания вбирает в себя живое содержание и осмысление происходящих этапов истории человечества. Изучаем ли мы историю, или политическую экономию, или право во всех общественных науках мы просто не имели бы перед собой объекта, не понимали бы, о чем идет речь, если бы не могли поставить себя на место изучаемых нами участников общения и через внутренний опыт уловить живое содержание общественной жизни.

Таким образом, история развития административного права несет в себе особенности как теоретического, так и исторического познания. Истории развития административного права было свойственны определенные процессы государственно-правовых явлений. Отсюда следует, что административное право в целом вне государственно-правовых явлений не существовало.

Накопление массы законодательного материала (норм) административного права идет медленно и противоречиво. Эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько содержание права адекватно потребностям развития общественных отношений.

Список литературы

[Электронный ресурс]//URL: https://leaktrix.ru/diplomnaya/administrativnoe-pravo-istoriya-razvitiya/

1.Конституция Российской Федерации. — М.: «Центризбирком», 1993.

.Административное право ГДР: Учеб. пособие / Под ред. Б. М. Лазарева. М., 1983.

.Административное право зарубежных стран: Учеб. пособие / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2006.

.Административное право: Учеб. пособие / Под ред. А. Е. Лунева. М., 2000.

.Административное право: Учеб. пособие / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 2008.

.Административное право: Учебник / Под. ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2010.

.Административные правоотношения. / Под ред. М.В. Бургонова. — М., 2006

.Алексеев А. С. Русское государственное право. М., 1897.

.Алехин А. П. Административное право РФ: Учеб. пособие. М., 2007.

.Алфавитно-предметный указатель к Своду Законов Российской империи. М., 1911.

.Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. пособие. М., 2006.

.Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 2011.

.Бунякин Н.Е. Концепция становления и развития административного права в России: Монография. — Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2002.

.Государственная служба основных капиталистических стран / под ред. Л.В. Капитонова — М., 2007.

.Государственное управление и право: история и современность: Сб. ст. СПб., 2010.

.Государственное управление на этапе перестройки / Под ред. А.Д. Градовский — М., 2000.

.Градовский А. Д. История местного управления в России. — СПб., 2003.

.Драго Р. Административная наука. М., 2002.

.Козлов Ю. М. Органы советского государственного управления (понятие и конституционная система).

— М., 2010

.Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. — Саратов: СГАП, 2001.

.Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. — М., 2005.

.Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. — М., 1988.

.Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право: Учеб. пособие. М., 2010.

.Методологические проблемы советской юридической науки. М., 1980.

.Оболенский А. В., Рудашевский В. Д. Методология системного исследования государственного управления. М., 2001.

.Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие. М., 2007.

.Организационная структура общегосударственной системы управления. / под ред. Д.М. Овсянко. — М., 2008.

.Основы советского административного права. М., 1979.

.Пискотин М. И. Социализм и государственное управление: уроки истории и перестройка. — М., 1988.

.Практикум по административному праву / Под ред. Д. Н. Бахраха. М., 2006.

.Самсонов В. Н. Административное законодательство: понятие, содержание, реформа. Харьков, 2007.

.Советское административное право: Учеб. пособие / Под ред. А. П. Коренева. М., 1986.

.Цабрия Д. Д. Система управления к новому облику. — М., 2008.