ответственность судопроизводство административный арбитражный
Выбор темы выпускной квалификационной работы «Рассмотрение третейскими судами дел об административных правонарушениях» обусловлен ее актуальностью в свете происходящих в России политических и правовых реформ. Одним из направлений проводимых реформ, в частности судебной и административной реформ, было решение проблемы определения оптимальной формы учета юридических лиц в экономической сфере. В юридической литературе долгое время ведется дискуссия о том, какая ответственность более приемлема за карательное воздействие на частные организации, не соблюдающие действующие правовые нормы в сфере предпринимательской и иной деятельности. Последовавшие в результате реформ изменения законодательной и правоприменительной базы определили сложившуюся в отраслевом законодательстве тенденцию рассматривать юридическое лицо в качестве субъекта административной ответственности, которая в последующем нашла закрепление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).
Принятый в 2002 году Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — АПК РФ) определил процедуру осуществления арбитражными судами рассмотрения дел об административных правонарушениях с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Таким образом, можно констатировать что, с принятием названных кодексов, на законодательном уровне были достигнуты определенные положительные результаты, связанные с правовой регламентацией порядка привлечения к ответственности, как граждан, так и юридических лиц за правонарушения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, посредством применения мер административного воздействия.
В тоже время, относительная новизна законодательной базы, ее несовершенство, несогласованность норм кодексов относительно процедур рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также незначительный опыт правоприменения, породило большое количество вопросов, возникающих в процессе правоприменительной деятельности арбитражных судов.
Поэтому, основной целью исследования в выпускной квалификационной работе является рассмотрение процессуальных особенностей арбитражного судопроизводства по делам об административных правонарушениях, а также уяснение соотношения и взаимодействия правового регулирования отношений, связанных с производством по делам об административных правонарушениях, содержащимся в КоАП РФ, с главой 25 и иными положениями АПК РФ.
Производство по делам об административных правонарушениях
... по делу; рассмотреть технику и методы возбуждения дела об административном правонарушении; исследовать рассмотрение дела об административном правонарушении; проанализировать порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях; определить порядок рассмотрения жалоб и протестов по делам об административных правонарушениях; В процессе написания работы использовались ...
Поставленная цель предопределяет необходимость решения в ходе исследования следующих задач:
- выяснение сущности и правовой природы правоприменительной деятельности арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях;
- проанализировать специфику критериев, определяющих подведомственность арбитражным судам дел об административных правонарушениях;
- раскрыть субъектный состав участников судопроизводства;
— определить процессуальные особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях арбитражными судами, а также проведение сравнительного анализа норм АПК РФ и КоАП РФ, устанавливающих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Теоретическую основу исследования образуют работы Д.Н. Бахраха, А.Т. Боннера, Л.А. Грось, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, А. Б. Зеленцова, И.М. Зайцева, А.Ф. Клейнмана, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Э.Н. Ренова, И.В. Решетниковой, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.В. Скитовича, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Н.В. Сухаревой, М.К. Ю.А. Тихомирова, Треушникова, Н.Ю. Хаманевой, М.С. Шакарян, В.Ф. Яковлева, В.В. Яркова и др.
Основные положения выпускной квалификационной работы были освещены на семинаре при начальнике отдела юридической экспертизы, федерального регистра и осуществления задач в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю, проводимом во исполнение решения, принятого на оперативном совещании (протокол от 04.03.2004 № 1) при заместителе начальника Главного управления, курирующем деятельность отдела. В ходе семинара было проведено обсуждение некоторых положений работы, сотрудники отдела высказали замечания и предложения, которые были учтены при доработке выпускной квалификационной работы.
1. Административное судопроизводство в арбитражном процессе
1.1 Становление института административной ответственности юридических лиц
Одним из совместных направлений судебно-административной реформы на рубеже 1990-х годов стало решение проблемы определения оптимальной формы привлечения к ответственности юридических лиц, в основном коммерческих, независимо от формы собственности. Возрастание случаев нарушений российских законов разного рода предприятиями, объединениями, всевозможными коммерческими структурами на фоне почти полного отсутствия законодательного регулирования указанных ситуаций, обозначило проблему: какой вид правовой ответственности реально можно применить к юридическим лицам хозяйственной сферы?
К юридическим лицам невозможно применить уголовные и дисциплинарные меры карательного воздействия; гражданско-правовая ответственность выглядит не очень привлекательно из-за достаточно сложной и длинной процедуры ее реализации. Поэтому, с начала 90-х гг., стала укрепляться позиция, что для борьбы с правовым нигилизмом организаций, особенно частных, необходимо широко использовать административные санкции. Административная ответственность, по мнению законодателя, является единственным и необходимым средством карательного воздействия на частные организации, не соответствующие действующему законодательству.
Правонарушение и юридическая ответственность
... охарактеризовать и исследовать признаки правонарушения и принципы юридической ответственности, изучить и классифицировать виды правонарушений и виды мер применяемых в отношении лиц нарушивших правовые нормы, определить функции и цели юридической ответственности. 1. Правонарушение 1.1. Понятие и признаки правонарушения Правонарушение - это ...
Как утверждает В.Д. Сорокина, с мнением которого можно согласиться, предпочтения «заинтересованных сил» в отношении применения к юридическим лицам экономической сферы административной ответственности определяются следующими обстоятельствами. Во-первых, административная ответственность по самой своей природе охватывает всю сферу государственного управления, в том числе, разумеется, и экономическую. Во-вторых, реализуется органами исполнительной власти, а также судьями, т.е. субъектами, обладающими достаточной властью. В-третьих, по своей природе является весьма оперативной. В-четвертых, имеет в арсенале весьма удобную меру — штраф, которому совсем не трудно придать такие параметры, чтобы, с одной стороны, дать почувствовать юридическому лицу, что так делать нельзя, а, с другой, более или менее ощутимо пополнить государственный бюджет. Словом, как говорится, это такой готовый вид ответственности, который, кажется, без особых хлопот и усилий позволит решить «все и сразу» Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. Санкт-Петербург. 2002..
Начиная с 1991 года в нашей стране стали приниматься отдельные нормы, подзаконные акты и даже специальные законы, устанавливающие административную ответственность только юридических лиц или юридических и физических лиц (граждан-предпринимателей, без образования юридического лица) за налоговые, таможенные, экологические и иные правонарушения. Данные нормы не подлежали включению в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (далее — КоАП РСФСР), поскольку его материальные и процессуальные нормы относились только к гражданам. Только в некоторых законодательных актах, устанавливающих административную ответственность юридических лиц, разрешено применение порядка производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях РСФСР. Кроме того, в ряде случаев Конституционный Суд Российской Федерации предусмотрел возможность применения по аналогии правовых норм, содержащихся в КоАП РСФСР, к порядку производства по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, впредь до законодательного урегулирования возникших правовых вопросов (например, постановление от 12.05.1998 № 14-П; определение от 14.01.2000 № 4-О).
Впоследствии законодатель внес необходимые изменения в некоторые законодательные акты. Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (далее — ВАС РФ) принято постановление от 04.08.1999 №10, которым разъяснялось применение некоторых норм законодательства в части административной ответственности юридических лиц.
Таким образом, освоение института административной ответственности юридических лиц стало постепенно реализовываться в законотворческой и, следовательно, практической (правоприменительной) деятельности, при этом вне рамок действующего КоАП РСФСР, но с учетом отдельных его положений. Теория же административного права этот институт принимала с трудом. Например, по мнению В.Д. Сорокина, этот институт чужд Кодексу и нарушает целостность объекта его регулирования. Кроме того, дискуссионным являлся (и по сей день является) вопрос, как понимать вину юридического лица, преимущественно коллективного субъекта права.
Отличие административного правонарушения от преступления
... поступок, и четко понимать основные отличия преступления от преступления. Преступление — не единственный вид правонарушения. Таким образом, возникает вопрос о месте преступления в системе преступлений, отграничивая его от других правонарушений: административного, дисциплинарного, гражданского. Вопрос не только ...
Отсутствие четкой правовой процедуры — единого механизма рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, требовало принятие единого кодифицированного нормативного правового акта, объединившего в себе нормы материального и процессуального права, определяющие порядок привлечения к административной ответственности, как граждан, так и юридических лиц. Этим законом был Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в силу 1 июля 2002 года.
Принятие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях — значительное достижение юридической науки и права, которое позволило собрать и систематизировать все российские законы и нормативные акты в области административной ответственности в едином кодексе. Тем самым устраняется беспорядочное регулирование административной ответственности юридических лиц, имевшее место до этого времени Юхович А.Ю. Административная ответственность юридических лиц по новому КоАП РФ: соблюдение принципа вины при привлечении к ответственности // Экономический лабиринт. 2002. № 5.. С введением КоАП РФ законодатель прямо предусмотрел административную ответственность юридических лиц, поставив окончательную точку в дискуссии о том, возможна ли административная ответственность юридических лиц.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях делает огромный шаг вперед в развитии правосудия по административным делам. Впервые третейские суды привлекаются к рассмотрению административных правонарушений как органы, налагающие административные санкции. Законодатель отнес к их ведению несколько десятков преступлений, совершенных юридическими лицами в контексте их предпринимательской и хозяйственной деятельности. Ранее арбитражные суды рассматривали только дела об обжаловании решений по делам об административных правонарушениях.
Подведомственность арбитражным судам дел о привлечении к административной ответственности установлена абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в силу этой нормы дела по правонарушениям, которые предусмотрены перечисленными в ней статьями КоАП РФ, подведомственны арбитражным судам только в том случае, когда соответствующие правонарушения совершены юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.
Согласно нормам КоАП РФ арбитражные суды рассматривают дела о привлечении к административной ответственности (абз. 3 ч. 3 ст.23.1) и дела об обжаловании постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (ч. 3 ст. 30.1).
Аналогичные правила установлены Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (введенном в действие с 01. 09. 2002 г.).
В главе 25 АПК РФ «Рассмотрение дел об административных правонарушениях» определены две категории дел, подведомственных арбитражным судам: рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности (§1 гл. 25 АПК РФ) и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (§2 гл. 25 АПК РФ).
В первом случае арбитражные суды действуют в качестве судов первой инстанции, т.е. рассматривают дело по существу (административно-деликтные дела), во втором случае — в качестве судов «проверочной» инстанции, осуществляя проверку решения соответствующего административного органа о привлечении лица к административной ответственности (административно-тяжебные дела).
Субъекты административного права в Казахстане
... с указанием пределов срока их действия. 1. Понятие субъекта административного права, Субъект права в любой отрасли права В административном праве нормы реализуются гражданами, их объединениями, государственными органами и т.д., ... хотя и проживающего на территории РК, иной объем, у иностранного гражданина на территории РК - третий. Организации как субъекты административного права, так же должны быть ...
Как упоминалось выше, до 1 июля 2002 г арбитражные суды рассматривали дела только в случаях административной тяжести. Однако после вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды начали рассматривать административные и незаконные дела.
Если в прошлом многие из названных в ч.3 ст. 23.1 КоАП РФ правонарушений были подведомственны органам исполнительной власти, которые своими постановлениями подвергали виновных административно-правовым санкциям, то теперь административные наказания за совершение таких правонарушений назначаются арбитражными судами при осуществлении правосудия, что свидетельствует о важном шаге в направлении дальнейшего развития административного судопроизводства.
1.2 Понятие административного судопроизводства в арбитражном процессе
Статья 118 Конституции Российской Федерации предусматривает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Конституционное разделение административных процедур как форма автономного правосудия позволяет подтвердить необходимость законодательного регулирования такого важного процессуального института. В связи с чем в юридической литературе учеными-административистами (В.Д. Сорокин, Н.Г. Салищева, Д.Н. Бахрах, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, И.В. Панова, Ю.Н. Старилов, В.В. Бойцова, Д.Д. Чечот, С.С. Студеникина, М.Я. Масленников, В.В. Скитович и др.) акцентируется внимание на проблемах судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных действий и решений государственной администрации и ее должностных лиц.
На данный момент в России, несмотря на все существующие правовые предпосылки, административное судопроизводство не выделено в самостоятельную ветвь, не созданы административные суды, хотя в юридической литературе научно обоснованы очень убедительные основания для их образования. Идея административной процедуры далека не только с юридической точки зрения, но и с ее логического завершения. Обзор практики. Рекомендации. / Под общ. Ред. Э.Н. Ренова. М. 2003. С. 10.. Как верно заметил В.В. Скитович: «Говорить о завершении процесса создания административной юстиции (административного судопроизводства) можно только тогда, когда новый институт будет обладать всеми существенными элементами системной организации: структурой судов, предметом ведения и процедурой рассмотрения дел» Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия. / Российская юстиция. 2001. № 6..
В рамках действующей судебной системы административное судопроизводство осуществляется помимо судов общей юрисдикции и системой арбитражных судов. Ряд ученых высказывает мнение, что административное судопроизводство также осуществляется Конституционным Судом РФ при рассмотрении им дел о признании нормативных правовых актов несоответствующими Конституции Российской Федерации.
По действующему законодательству рассмотрение споров, связанных с административной ответственностью организаций и граждан-предпринимателей, производится в рамках арбитражного судопроизводства. Кроме того, в арбитражный суд могут быть обжалованы акты органов исполнительной власти. Рассмотрение указанных дел также является формой осуществления административного судопроизводства.
История римского права
... на каждом из этапов. 1 . Древнейший период Римского права Этот период Римской истории ... развитие Римского права проходило на четырех временных этапах: Древнейшем, Предклассическом, Классическом и Постклассическом. Далее мы подробно рассмотрим особенности формирования публичного и гражданского Римского права ... командовать Римской армией, осуществлять административные взыскания ...
Таким образом, в арбитражном процессуальном законодательстве административное судопроизводство, также как и в гражданском процессе, предусмотрено по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений; и включает два обязательных момента: 1) рассмотрение в судебном порядке дел об административных правонарушениях (деликтные дела); 2) судебный контроль за действиями органов исполнительной власти, их должностных лиц (тяжебные дела).
Структура административного судопроизводства в арбитражном процессе характеризуется тем, что АПК РФ содержит общие и особенные нормы, регулирующие порядок рассмотрения споров по делам, возникающих из административных, налоговых, таможенных, бюджетных и прочих подобных отношений. Общие и специальные правила рассмотрения этих категорий дел внутренне взаимосвязаны и строго последовательны.
Применительно к арбитражному процессу В.В. Ярковым дается следующее определение административного судопроизводства — это форма осуществления судебной власти, урегулированная нормами арбитражного процессуального права, направленными на установление порядка осуществления правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений Арбитражный процесс: Учебник. / Отв. Ред. Проф. В.В. Ярков. М. 2003. С. 373..
С данным определением не могу согласиться в силу следующих обстоятельств.
Административное судопроизводство — это рассмотрение судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений на основе административно-процессуальных норм. Именно этот признак позволяет различать административное и гражданское судопроизводство.
Существование административно-процессуального права как отдельной самостоятельной отрасли, со свойственными ему специфическими административно-процессуальными нормами в науке является дискуссионным. Некоторые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М. 1972.. Есть мнение, что это подотрасль административного права. Д.Н. Бахрах называет административно-процессуальное право большой группой норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права Бахрах Д.Н. Административное право России. М. 2000. С. 309..
Таким образом, несмотря на то, что ученые-административисты не пришли к единому мнению по поводу выделения административно-процессуального права в самостоятельную отрасль права, однако, признание за административно-процессуальным правом права на существование, среди ученых-административистов, было достигнуто. Становление теоретической концепции административно-процессуального права требует обсуждения и своего окончательного оформления. Проблема административно-процессуального права, как правового образования может быть успешно разрешена только тогда, когда представителям различных точек зрения удастся согласовать свои позиции в данном направлении.
В связи с тем, что административно-процессуальное право не оформлено в российской правовой системе в качестве самостоятельной отрасли права, нормы его составляющие (административно-процессуальные нормы) находятся в разрозненном состоянии, они не сосредоточены в едином кодифицированном акте, а систематизированы в рамках отдельных институтов, отраслей российского права. Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в обществе юридических правил поведения людей и организаций, установленных государством, регулирующие правовые отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий органов государственной администрации.
История административной юстиции в России
... управления. Автор указывает, что административная юстиция в России считается правосудием по административным делам, осуществляемым по правилам гражданского судопроизводства и арбитражного судопроизводства. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией ...
Н.Г. Салищева к административно-процессуальным нормам отнесла: 1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел при решении вопросов о применении мер административного принуждения; 2) нормы, устанавливающие гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности; 3) нормы, определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия исполнительных и распорядительных органов; 4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки и порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т.п.; 5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения в соответствующие органы управления или в суд Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М. 1964. С. 36-37..
Рассматривая специфику административного судопроизводства в арбитражном процессе, стоит обратить внимание на точку зрения, высказанную еще в 70-х гг. ХХ в. А.Е. Луневым и другими учеными-административистами, — нормы, регламентирующие порядок разбирательства и разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений, являются административно-процессуальными.
Кроме того, как верно заметил В.Д. Сорокин, регулирование гражданского и уголовного процессов на протяжении многих десятилетий обеспечивается на самом высоком правовом уровне — с помощью соответственно Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов, а нормы, регулирующие названные виды процессов, образуют две общепризнанные процессуальные отрасли российского права. Из сказанного вовсе не следует, что наличие АПК РФ автоматически должно влечь за собой признание одноименной процессуальной отрасли права — арбитражно-процессуального права. Для этого необходимы как минимум два одновременно действующих существенных условия: во-первых, наличие одноименной материальной отрасли российского права и, во-вторых, способность данной группы процессуальных норм «обслуживать» потребности нескольких материальных отраслей. Если второе условие еще может быть в известной степени признано, то в отношении первого условия — существования материального арбитражного права в литературе речь не идет Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб. 2002..
Выступая на совещании судей арбитражных судов Дальневосточного федерального округа в июне 2002 г., первый заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации М.К. Юков отметил: «Несмотря на то, что дела, рассматриваемые арбитражными судами, в основном связаны с экономической, предпринимательской деятельностью, их рассмотрение и разрешение подчиняется веками установленным правилам гражданского судопроизводства» Грось Л.А., Грось А.А. Арбитражный процесс. Хабаровск. 2003. С.5.. Данной позиции придерживается широкий круг ученых (Н.Б. Зейдер, В.М. Щеглов, И.М. Зайцев, М.С. Шакарян, В.М. Жуйков) и практикующих юристов.
Бакалаврской работы: «Суд по интеллектуальным правам в системе ...
... Суд по интеллектуальным правам, как новый институт призванный обеспечить эффективную защиту интеллектуальных прав. 1 История создания Суда по интеллектуальным правам в Российской Федерации. 1.1 Международный опыт защиты интеллектуальных прав. Рассмотрения вопроса защиты интеллектуальных прав и создания в России суда по интеллектуальным правам ...
Таким образом, возвращаясь к определению административного судопроизводства, данного В.В. Ярковым, можно сделать следующий вывод: в связи с тем, что вопрос об отраслевой принадлежности норм, регламентирующих процессуальные отношения между арбитражными судами и участниками арбитражного процесса, в науке остается дискуссионным, а также наличия безусловного факта существования административно-процессуальных норм, регулирующих отношения между властвующими и невластвующими субъектами, следовательно, нормы АПК РФ, устанавливающие процедуру разбирательства и разрешения дел, возникающих из публичных (административных) правоотношений, относятся к административно-процессуальным нормам. Поэтому, учитывая вышесказанное, по моему мнению, под административным судопроизводством следует понимать конституционно установленную форму осуществления правосудия, урегулированную административно-процессуальными нормами, определяющими порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений.
Своеобразную трактовку административного судопроизводства, его соотношения с административной юстицией, дает И.В. Панова. Административное судопроизводство рассматривается как вид судопроизводства в Российской Федерации, осуществляемый судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в порядке, установленном нормами административно-процессуального права, по привлечению к административной ответственности граждан и организаций. Процедура административного судопроизводства отличается своей специфичностью — суды являются карающими органами, а не защищающими.
В качестве органа защиты прав и законных интересов граждан и организаций от государственных структур, наделенных властными полномочиями, суд выступает как орган административной юстиции. Административная юстиция — это рассмотрение судами жалоб граждан и организаций на акты государственной администрации и ее должностных лиц. Помимо судов общей юрисдикции и арбитражных судов, к административной юстиции относятся конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.
Таким образом, с точки зрения И.В. Пановой, административное судопроизводство рассматривается не как комплексное понятие, сочетающее в себе рассмотрение как административно-деликтных, так административно-тяжебных дел, а только как деятельность судов по привлечению к административной ответственности виновных лиц.
По моему мнению, данная позиция не раскрывает всей сущности административного судопроизводства, сужает его рамки, акцентируя внимание только на одном из его направлений — привлечение к административной ответственности. Вторая же составляющая административного судопроизводства — обжалование действий государственной администрации, вообще исключается из административного судопроизводства, и, отнесена к административной юстиции, что является не совсем корректным. Современные представления об административном судопроизводстве и характер рассматриваемых судами споров диктуют включение в содержание этого института как административно-тяжебных, так и административно-деликтных дел. Конституционный термин «административное судопроизводство» по своему смыслу охватывает традиционное понимание содержания института административной юстиции, которая не может рассматриваться как отдельный процессуально-правовой институт.
Организационно-правовой статус мирового судьи. Особенности гражданского ...
... и некоторым особенностям судопроизводства, а также приближенность этих судов к населению. - Особенности организационно-правового статуса мирового судьи состоят в том, что к кандидатам на должность мирового судьи предъявляются определенные требования, ...
Д.Н. Бахрах под административным судопроизводством признает осуществляемое судами общей юрисдикции и арбитражными судами рассмотрение административно-правовых конфликтов (дел об административных правонарушениях и административно-правовых споров) Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 6-17.. По его мнению, административное судопроизводство характеризуется тремя основными признаками — это правосудие (1) по административным делам (2), регламентируемое административно-процессуальными нормами (3) Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов. / Российская юстиция. 2003. № 2..
А.Б. Зеленцов, обсуждая проблему административно-правового спора, приходит к выводу о целесообразности выделения двух форм административного судопроизводства: 1) административно-тяжебная юрисдикция (административно-тяжебное судопроизводство или административная юстиция), т. е. это форма защиты прав физических и юридических лиц в области действия исполнительной власти; 2) административно-деликтная юрисдикция, т. е. форма реализации административной ответственности Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 68-79..
С позиции Ю.Н. Старилова, административная юстиция (для Ю.Н. Старилова термины «административная юстиция» и «административное судопроизводство» равнозначны) — это самостоятельная ветвь судопроизводства (правосудия), занимающаяся рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленная на обеспечение субъективных публичных прав граждан, а также других субъектов права. Становление теории административной юстиции (административного судопроизводства) явилось основной предпосылкой для формирования сложной концепции административного процесса — системы административно-правовых процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения судом (судьями) административных дел и споров, возникающих из административно-правовых отношений Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции. / Государство и право. 2004 № 6. С. 5-13..
Таким образом, исходя из приведенных точек зрения по определению понятия «административное судопроизводство», по моему мнению, наиболее приемлемым в рамках арбитражного процесса представляется следующее определение. Административное судопроизводство — это установленная Конституцией Российской Федерации форма осуществления правосудия, урегулированная нормами административно-процессуального права, регламентирующая порядок разбирательства и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, арбитражными судами.
1.3 Правовая природа спора в административном судопроизводстве, осуществляемом арбитражными судами
1.3.1 Понятие и признаки административно-правового спора
Содержание любого административного производства составляют индивидуально-конкретные споры в сфере государственного управления. Поведение сторон в возникших спорах регулируется административно-правовыми нормами. Если исходить из специфики рассмотрения дел арбитражными судами, то индивидуально-конкретные споры должны иметь экономический характер, что является одним из признаков, определяющим подведомственность дел арбитражным судам.
Особенность экономических споров, возникающих из административных правоотношений, состоит в неравенстве, санкционированном государством, т.е. в том, что одна из сторон в административном правоотношении реализует принадлежащие ей функции контролирующего характера в той или иной сфере. Административно-правовой спор, возникший в экономической сфере в связи с реализацией органами государственной администрации и ее должностными лицами управленческих функций, может быть инициирован как «управляемыми», так и «управляющими» субъектами административных правоотношений. Это зависит от того, возник ли спор в связи с реализацией публичного управления либо в связи с отрицательным отношением управляемого субъекта к такой реализации управления Сухарева Н.В. Споры с властью в арбитражных судах. М. 2002. С.66. . Поэтому, учитывая специфику самого административного спора и юридическую природу правоотношения, характеризующегося как «властеотношения», из которого он возникает, все споры могут быть облечены в форму либо жалобы на неправомерное действие органа государственной администрации (ее должностного лица), либо требования о привлечении управляемого субъекта к ответственности.
Таким образом, под административно-правовым спором можно понимать отрицательное отношение одного из субъектов конкретного административного правоотношения к юридическому факту, послужившему основанием для возникновения, изменения или прекращения административного правоотношения.
Для административно-правового спора в экономической сфере характерны следующие признаки:
1. Это спор о правах и обязанностях субъектов административного права, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Такой спор отличается от гражданско-правового спора, прежде всего, характером правоотношений и статусом спорящих субъектов.
2. Этот спор характеризуется отрицательным отношением субъектов предпринимательской деятельности конкретного административного правоотношения по поводу принятия или невыполнения предписанных правил управленческого характера.
3. Подобный спор возникает в связи с реализацией управленческих функций органами исполнительной власти, а значит, обязательным субъектом в таком споре должен быть орган, наделенный властными полномочиями.
4. Административно-правовой спор — это спор сторон, которые равны в процессуальном смысле — перед законом, а в материальном смысле их правоотношения основаны на юридическом неравенстве, где одна из сторон наделена властными полномочиями для осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных функций, а другая является лишь объектом управления. Следовательно, говорить о неравенстве субъектов можно только в материально-правовых отношениях.
1.3.2 Спор о праве в административно-правовых делах
Важное значение для определения правовой природы административно-правовых дел, имеет уяснение вопроса о том, характерно ли для этих дел наличие спора о праве?
В юридической литературе весьма распространенной является точка зрения относительно специфической функции суда при рассмотрении данной категории дел. Суд не разрешает спора о праве, как в исковых делах, а осуществляет судебный контроль за законностью действий органов государства. Однако данная точка зрения не является единственной и в последние годы, с развитием научных представлений об административном судопроизводстве, сдает свои позиции.
Так, еще в 40-50-хх гг. ХХ в. А.Ф. Клейнман, К.С. Юдельсон и ряд других ученых принципиально по-иному определяли сущность данной категории дел. Они полагали, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд разрешает спор о праве, но не о праве гражданском, а административном. Причем А.Ф. Клейнман пришел к еще более определенному выводу, что предметом судебного разбирательства по данным делам является административный иск Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой. / Социалистическая законность. 1946. № 9.. Действительно, отмечает А.Т. Боннер, наличие спора о праве является общей чертой, характеризующей как дела, возникающие из административных (публичных) правоотношений, так и дела искового характера Гражданское процессуальное право. / Под ред. М.С. Шакарян. М. 2004. С.310..
Для любого спора о праве характерны две спорящие стороны, одна из которых действительно или предположительно нарушает либо оспаривает права или интересы другой стороны, в связи с чем, последняя обращается в суд. К спору приводят самые различные действия, в том числе и те, что совершают органы государственной администрации. Оспаривание прав заключается в таком поведении органов государственной администрации, в результате которого становится неясным, неопределенным содержание конкретных прав либо спорным становится сам факт их существования. Как факты нарушения, так и факты оспаривания создают помехи в осуществлении прав заинтересованных лиц.
Спору о праве нередко предшествует и в известной степени провоцирует его неправомерное поведение самого субъекта, в частности, несоблюдение установленных правил и предписаний. Те или иные действия граждан и организаций, равно как и органов исполнительной власти или должностных лиц при заявлении спора о праве имеют предположительный характер — на них указывает в своем заявлении заявитель. Существуют ли они в действительности, и, каковы их юридические последствия, установит суд при разбирательстве дела в ходе доказывания.
В юридической литературе широко распространено мнение, что в административных правоотношениях участники неравны, их правовые связи строятся на началах субординации, и поэтому при возникновении конфликта он не должен определяться как спор о праве. Конечно, в административно-правовых отношениях участвуют неравноправные субъекты, для которых действительно типичны субординационные отношения. Однако несостоятельность анализируемого довода состоит в том, что его сторонники не учитывают суть спора о праве. Любой юридический спор всегда представляет собою самостоятельное, особое, охранительное правоотношение равноправных участников. Их равенство проявляется в наделении их идентичной процессуальной правоспособностью как стороны иска. При этом не имеет существенного значения то, в какой области возник спор: в гражданских, семейных, жилищных или административных правоотношениях. Равно как не имеет значения характер деятельности, в результате которой возник спор о праве — это может быть капитальное строительство, оказание услуг, предпринимательство и т. д. Во всех названных случаях участники спора будут иметь одинаковую правосубъектность, не позволяющую своей властью ликвидировать возникший конфликт Зайцев И. Административные иски. / Российская юстиция. 1996. № 4. С. 23-25..
Утверждая, что властные структуры своими действиями (решениями) нарушают права и законные интересы заявителя, лицо обжалует в суд принятые акты, заявляя о своем несогласии с их действиями, и требует признать их незаконными, а, следовательно, лишить эти акты юридической силы. При этом суд призван определить, чья же позиция по делу — соответствующего органа государственной власти (должностного лица) или заявителя — основана на законе Боннер А.Т. Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. / Правоведение. 1964. № 1..
Таким образом, для административно-правовых отношений характерно, что в них возникают юридические споры о праве, участники которых в соответствии с собственными интересами противостоят друг другу, и никто из них не может самостоятельно устранить возникший юридический конфликт. В данном случае они равноправны, в связи с чем, обращаются в суд с заявлением о разрешении спора. Материально-правовым отличием такого спора является то, что этот спор между носителями публичного и частного интересов, т.е. спорящие стороны находятся между собой в отношениях власти и подчинения.
1.3.3 Процессуальная форма рассмотрения административно-правовых споров
Как отметил в своем выступлении В.Ф. Яковлев, если спор возникает из гражданского правоотношения, то это — дело, отношения и спор по которому регулируются нормами частного права. А если предприниматель полагает, что его права в сфере предпринимательской деятельности нарушаются незаконным актом или незаконными действиями государственного органа или должностного лица, то в этом случае имеет место отношения между предпринимателем и государством. Они регулируются нормами публичного права Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор В.Ф. Яковлев отвечает на вопросы журнала «Государство и право». / Государство и право. 2003. № 1. С. 5-12.. История и современное состояние правосудия во всем мире указывает на то, что применение норм публичного или частного права требует особых процессуальных форм — в силу специфики и самого права, и возникающих правоотношений, и споров, и положения субъектов — спорящих сторон. Везде, где есть в развитом виде административное судопроизводство, то есть судопроизводство по применению норм публичного права, существуют и особые процессуальные формы разрешения отправления правосудия в этой сфере.
В настоящее время в Российской Федерации суды общей юрисдикции и арбитражные суды осуществляют административное судопроизводство — рассматривают дела, возникающие из публичных правоотношений, в рамках гражданско-процессуальной формы. С такой позицией могут не согласиться сторонники, выступающие за самостоятельность арбитражно-процессуальной формой.
В противовес данной позиции можно отметить следующее. До появления и развития в России арбитражного законодательства, а произошло это — начиная с 90-х гг. ХХ в., все дела, возникающие из публичных (административных) правоотношений, рассматривались судами общей юрисдикции в порядке гражданско-процессуальной формы. С принятием Конституции РФ, Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах», Арбитражного процессуального кодекса РФ (1995 г.) в Российской Федерации начинается этап становления арбитражных судов — органов правосудия по разрешению экономических споров и иных дел. В качестве основы рассмотрения дел — порядка осуществления правосудия, арбитражными судами была заимствована гражданско-процессуальная форма судов общей юрисдикции, выработанная на основе обобщения огромного опыта правоприменения. Поэтому, основные положения, характерные для гражданско-процессуальной формы, в той же степени присущи и арбитражно-процессуальной форме. По сути, данные формы (гражданско-процессуальная и арбитражно-процессуальная) идентичны Зайцев И. Административные иски. / Российская юстиция. 1996 № 4.. С течением времени в арбитражном процессуальном законодательстве произошли определенные изменения, внесшие коррективы в порядок рассмотрения отдельных категорий дел. Однако характер этих изменений не является столь существенным, чтобы можно было говорить о самостоятельности арбитражно-процессуальной формы, ее принципиальном отличии от гражданско-процессуальной формы.
Применительно к обозначенной проблеме, любопытным представляется мнение В.В. Яркова: «В соответствии со статьей 118 Конституции РФ деятельность арбитражных судов представляет собой форму осуществления судебной власти в сфере гражданского и административного судопроизводства, а сами арбитражные суды входят в систему органов гражданской юрисдикции. В этом плане арбитражные суды являются одновременно судами частного и публичного права, разрешая споры, возникающие из соответствующих правоотношений» Арбитражный процесс. / Под ред. В.В. Яркова. М. 2003. С.1.. Такой позиции придерживаются многие ученые (В.Ф. Яковлев, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева и др.).
Они не выделяют арбитражное процессуальное право в качестве отдельной самостоятельной отрасли российского права, и рассматривают арбитражный процесс как совокупность процедур по рассмотрение дел, возникающих из гражданских, публичных правоотношений, по правилам гражданско-процессуальной формы.
Таким образом, из вышесказанного можно сделать следующий вывод, административно-правовые дела, рассматриваются арбитражными судами в порядке гражданско-процессуальной формы с отдельными изъятиями и дополнениями, установленными арбитражно-процессуальным законодательством.
Под процессуальной формой понимается последовательный установленный нормами процессуального права порядок рассмотрения дел, включающий определенную систему гарантий Гражданское процессуальное право. / Под ред. М.С. Шакарян. М. 2003. С.30.. Роль и значение процессуальной формы состоит в том, чтобы обеспечить защиту действительно существующих прав субъектов и гарантировать вынесение законных и обоснованных решений.
Для процессуальной формы характерны следующие черты:
1) конституционные гарантии, прежде всего независимость суда и подчинение его только закону, гласность, законность, язык судопроизводства и пр.;
2) нормы процессуального права в совокупности образуют процессуальную форму в широком значении; ею строго и исчерпывающе определяется и направляется процессуальная деятельность — в процессе допустимы, как правило, только действия, предусмотренные процессуальным законом;
3) решение суда должно основываться только на фактах, доказанных и установленных судом предусмотренными законом способами;
4) лицам, заинтересованным в судебном решении, предоставляется право участвовать в разбирательстве дела судом для защиты своих интересов. Суд не вправе постановить решение, не выслушав и не обсудив доводов этих лиц, явившихся по извещению суда в судебное заседание.
Существенные нарушения процессуальной формы являются безусловным основанием отмены судебного решения, как не являющегося актом правосудия, так как нарушаются основополагающие принципы правосудия Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. / С.А. Алехина, А.Т. Боннер, В.В. Блажеев и др.; Отв. Ред. М.С. Шакарян. М. 2003. С. 587.: осуществление правосудия только судом (рассмотрение дела судом в незаконном составе; с нарушением правила о тайне совещания судей; отсутствие подписи на решении кого-либо из судей или наличие подписи судей, не входивших в состав суда); нарушение правила о языке, на котором ведется судопроизводство; диспозитивности, состязательности; равноправия сторон).
Наличие последовательного установленного нормами процессуального права порядка рассмотрения дел — является залогом верного конечного результата по разрешаемым спорам, инструментом достижения законности в правоприменительной деятельности судов.
Анализируя точки зрения (Н.Г. Салищева, Н.Ю., Хаманева, Ю.Н. Старилов, В.Д. Сорокин, В.Ф. Яковлев, В. Лебедев, В.В. Скитович, Э.Н. Ренов, И.В. Решетникова и пр.), высказываемые в юридической литературе по вопросу выделения административного судопроизводства в самостоятельную форму осуществления правосудия, можно однозначно сказать, что большинство ученых сходится в одном — осуществление судебного контроля за решениями органов публичной администрации требует адекватных процессуальных форм судопроизводства, отличающихся от гражданского судопроизводства, которые они должны найти в федеральном акте об административном судопроизводстве.
Наличие или отсутствие особого административного судопроизводства — это показатель соответствия национальной судебной системы международным государственно-правовым стандартам, в частности, стандартам обеспечения прав и свобод граждан, доступности системы эффективного и справедливого правосудия для всех субъектов права, формирования соответствующей структуры органов судебной власти.
Если Россия взяла на себя международно-правовые обязательства по защите прав человека и гражданина, подписала соответствующие международно-правовые акты и документы, вступила в Совет Европы, то реальное административно-судебное обеспечение защиты прав граждан должно стать логическим завершением процесса построения полноценно функционирующей системы гарантий прав и свобод граждан.
2. Подведомственность дел об административных правонарушениях арбитражным судом
2.1 Арбитражные суды, как органы, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях
Конституция Российской Федерации закрепляет три общепризнанные мировым сообществом составные части права на судебную защиту: 1) право беспрепятственного доступа к правосудию; 2) право на рассмотрение дела компетентным, независимым, беспристрастным и учрежденным в рамках закона судом; 3) право на надлежащую правовую процедуру рассмотрения дела в открытом заседании на основе состязательности и равноправия сторон. Возможность судебной защиты прав граждан и юридических лиц определяется правилами подведомственности дел.
Под подведомственностью или предметной компетенцией понимается круг споров, нуждающихся в государственно-властном разрешении, отнесенных федеральным законом к рассмотрению и разрешению того или иного компетентного органа, в том числе суда.
В производстве по делам об административных правонарушениях законодательно регулируется четыре уровня подведомственности:
1) родовая — какой вид власти занимается рассмотрением и разрешением дел. Здесь, прежде всего, разграничивается судебная и исполнительная (административная) подведомственность.
2) видовая — какой вид органов данной ветви власти вправе рассматривать дела об административных правонарушениях.
3) территориальная — какой конкретно орган (суд) данного вида вправе рассматривать дело, учитывая их территориальную юрисдикцию.
4) должностная — какое должностное лицо уполномоченного органа вправе рассматривать дело (не распространяется на судебную власть).
Основной объем дел об административных правонарушениях рассматривается органами двух ветвей власти — судебной и исполнительной. Преимущество судебного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях, прежде всего, проявляется в реализации принципа диспозитивности, равенства правового статуса граждан, юридического лица и органа власти в гражданском или арбитражном процессе, а, следовательно, в наличии равных возможностей по доказыванию и защите своих прав и интересов. Квалификация судей, их независимость, более совершенная процедура рассмотрения дел — позволяет обеспечить высокий уровень правосудие по делам данной категории.
Пунктом 3 статьи 29 АПК РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, если это предусмотрено АПК РФ, КоАП РФ и другими федеральными законами, рассматриваются арбитражными судами. При этом высказывается такая точка зрения, что по своей правовой природе производство по делам об административных правонарушениях является инородным арбитражному судопроизводству. Его включение в арбитражное судопроизводство является грубой теоретической и практической ошибкой. Совершенно оправданной и правильной следует признать практику законодательного решения этого вопроса в ГПК РФ, так как деятельность судьи по рассмотрению дел об административных правонарушениях правосудием не является Блажеев В.В. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный).
/ Отв. ред. М.С. Шакарян. М. 2003. С. 83..
Как видно, законодатель, придерживаясь иного мнения, пошел по пути, выделения в АПК РФ отдельной главы, посвященной делам об административных правонарушениях. По-видимому, данное обстоятельство обусловлено тем, что арбитражные суды рассматриваются как особые специализированные органы правосудия, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, разрешающие дела с особым субъектным составом — юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Все административно-правовые отношения, складывающиеся по делам об административных правонарушениях, непосредственно связанны с данными обстоятельствами, что и предопределяет подведомственность дел арбитражным судам.
