Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции

метки: Противодействие, Надзор, Прокурорский, Коррупция, Закон, Нормативный, Законодательство, Экспертиза

Одна из главных задач российского государства и общества, требующая безотлагательного решения, — это борьба с коррупцией. Так, Президент РФ Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию от 12.11.2009 г. прямо указал на это, назвав коррупцию «одним из главных барьеров на пути нашего развития. Очевидно, что борьба с ней должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем — до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым проявлениям этого социального зла» Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009 «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» // Российская газета. N 214. 13.11.2009. .

Коррупция продолжает значительно мешать нормальному функционированию социальных механизмов, создает препятствия для социальных преобразований и повышает эффективность экономики. Все это вызывает серьезную обеспокоенность граждан и недоверие к государственным органам, создает негативный имидж нашей страны на международном уровне и по праву считается одной из угроз внутренней безопасности.

Поэтому разработка правовых средств и механизмов противодействия коррупции становится одной из наиболее значимых и актуальных проблем развития современного российского общества и государства См.: Казаченкова О.В. Коррупция как системная угроза национальной безопасности: проблемы противодействия и ликвидации // Журнал российского права. 2009. №10. С. 41..

Одним из органов, участвующих в борьбе с коррупцией, является Прокуратура Российской Федерации. Данное направление деятельности реализуется в рамках надзора прокуратуры за исполнением антикоррупционного законодательства. В этом направлении прокурор принимает ряд правовых и организационных мер, которые будут раскрыты и проанализированы в данной работе.

Все вышеизложенное указывает на актуальность выбранной темы и необходимость дальнейшего комплексного исследования бдительности прокуратуры в отношении соблюдения антикоррупционного законодательства.

Следует отметить, что надзор прокуратуры за соблюдением антикоррупционного законодательства был предметом исследования в юридической литературе, но только в рамках всего сектора надзора за исполнением законов. К числу работ, посвященных данной проблеме, можно отнести труды таких ученых как: А.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров, С.И. Герасимов, А.Х. Казарина, А.В. Победкин, А.Я. Сухарев, Э.В. Талапина, В.Б. Ястребов и некоторых других. Однако исчерпывающих исследований по этой теме нет, и только в некоторых научных статьях учтены некоторые аспекты надзора за соблюдением антикоррупционного законодательства, что представляло определенные трудности при составлении работы.

Правовой статус государственного гражданского служащего в Российской Федерации

... данной работы является комплексное изучение правовых вопросов, возникающих при трактовке положений Главы 3 «Правовое положение (статус) государственного гражданского служащего» Федерального закона «О государственной гражданской службе», в рамках федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации». ...

Эмпирической основой исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, материалы судебной и судебной практики.

В рамках исследования в статье исследуются правоотношения, возникающие в процессе надзора за судебным преследованием за соблюдение антикоррупционного законодательства.

Предметом исследования являются теория и практика надзора со стороны прокуратуры за соблюдением антикоррупционного законодательства как автономного, характеризующегося своей внутренней спецификой в ​​направлении деятельности прокуратуры.

Основная цель исследования — провести систематический анализ бдительности прокуратуры в отношении соблюдения антикоррупционного законодательства как одного из важнейших направлений деятельности прокуратуры.

Для достижения поставленной цели, были выделены следующие задачи:

• изучение нормативной базы в сфере противодействия коррупции;
• определение предмета, пределов, задач, функций надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции;

• анализ полномочий и актов прокурорского реагирования, а также организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции;
• определение принципов, задач, субъектов, объектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

• анализ проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами прокуратуры;
• выработка предложений по совершенствованию прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.

Представляется, что попытка анализа законодательства, научных исследований и практических материалов позволит сделать ряд выводов, которые можно использовать как для дальнейшего развития данной темы, так и для их применения в практической деятельности прокуратуры.

прокуратура антикоррупционный экспертиза надзор

Глава I. Общая характеристика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции

1.1 Основы законодательства прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции

Коррупция в России приобрела системный характер и деструктивно сказывается на функционировании государственных институтов.

Высокий уровень коррупционной преступности в России создал ситуацию, при которой:

• а) гражданам России достаточно часто приходится добиваться осуществления своих законных прав путем подкупа должностных лиц;
• б) в мире сложилось представление о России как об одной из наиболее коррумпированных стран, в которой административный «рэкет» превратился в основную угрозу экономической деятельности;

— в) коррупция в сферах законодательной и исполнительной власти и государственного управления, как в центре, так и на местах привела к коррозии не только самой сути демократической власти, но и системы демократических выборов этой власти См: Сторчилова Н.В. Современное российское законодательство в сфере борьбы с коррупцией // Российский следователь. 2009. № 8. С. 56..

Деятельность банка России по финансовому оздоровлению кредитных организаци

... рассмотрим механизм финансового оздоровления банков; рассмотрим факторы, характеризующие устойчивость ресурсной базы банка; проанализируем теоретические и правовые аспекты деятельности Банка России по финансовому оздоровлению кредитных организаций. ... с действительным законодательством. Правом потребовать от кредитной организации разработки и осуществле-ния мер по финансовому оздоровлению обладает ЦБ ...

Власть, наконец-то, осознала всю серьезности ситуации. Как отметил Президент РФ Д.А. Медведев, «коррупция превратилась в системную проблему. И мы обязаны противостоять этой системной проблеме системным ответом »См .: Проблемы организации и осуществления надзора прокуратуры за исполнением антикоррупционного законодательства: материалы научно-практического семинара. М., 2009. С. 3..

Осознание остроты проблемы способствовало принятию в 2008 г. важнейших политических и организационно правовых решений. Создан Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции под председательством главы государства, в задачи которого входят:

• подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
• координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

— подготовка предложений по совершенствованию правоохранительной деятельности государства в целях предупреждения и пресечения должностных преступлений и иных злоупотреблений властью, в том числе в правоохранительных органах См: Сторчилова Н.В. Современное российское законодательство в сфере борьбы с коррупцией // Российский следователь. 2009. № 8. С. 57..

Позитивным шагом российского законодателя является ратификация ряда международных актов о борьбе с коррупцией. К таковым относятся:

• конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ с заявлениями, вступила в силу для России 8 июня 2006 г.) См: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. // СЗ РФ. 26.06. 2006 . N 26. ст. 2780.;

• конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ, вступила в силу для России 1 февраля 2007 г.) См: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. // СЗ РФ. 18.05.2009. N 20. ст. 2394. ;

— конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (ратифицирована с оговорками и заявлением Федеральным законом от 28 мая 2001 г. N 62-ФЗ, вступила в силу для России 1 декабря 2001 г.) См: Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. // СЗ РФ. 20.01.2003. № 3. ст. 203. и др.

На федеральном уровне приняты основополагающие документы в сфере борьбы с коррупцией. Среди них Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ от 31.07.2008г. № Пр-1568 (в ред. Указа Президента РФ от 13.04.2010 г. №460), предусматривающий комплекс мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции; по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции и по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению, а также первоочередные меры по его реализации См: Национальный план противодействия коррупции утв. Президентом РФ от 31.07.2008 N Пр-1568, в ред. Указа Президента РФ от 13.04.2010. № 460 // Российская газета. N 164. 05.08.2008; СЗ РФ 19.04.2010. N 16. ст. 1875.; принят Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», определяющий коррупцию как злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение данных деяний от имени или в интересах юридического лица См: Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 N 273-ФЗ // СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1).

Правовая охрана Конституции Российской Федерации

... государственной власти при осуществлении ими правовой охраны Конституции РФ. Целью данной работы является рассмотрение обеспечения правовой охраны Конституции Российской Федерации. Необходимо решить следующие задачи: 1. Раскрыть понятие и задачи правовой охраны конституции; 2. Показать механизм конституционной самоохраны, ...

ст. 6228..

Очередным звеном в общей системе нормативных правовых актов, направленных на решение вопроса противодействии коррупции, в частности, является Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов», который содержит положения, касающиеся организационной составляющей проведения экспертизы См: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609..

Таким образом, принятие указанных правовых актов создало прочную законодательную базу для организации эффективной борьбы с коррупцией в Российской Федерации, соответствующей международным стандартам.

Но масштабы коррупции по-прежнему высоки. Государству и его правоохранительным органам по-прежнему необходимы значительные усилия для противодействия этому социальному и правовому явлению.

Вопрос о борьбе с коррупцией стал предметом обсуждения коллегии Генеральной прокуратуры РФ 25 февраля 2009 г. Принимая участие в ее работе, Президент РФ Д.А. Медведев объявил борьбу с коррупцией одной из главных задач прокуратуры. Между тем, Генеральная прокуратура РФ неоднократно обращала внимание на необходимость работы в этом направлении и принимала комплекс правовых и организационных мер.

Исходя из того, что участие России в Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию требует создания необходимых не только правовых, но и организационных предпосылок, еще в августе 2006 г. Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка утвердил новую стратегию работы прокуратуры по борьбе с коррупцией. С целью реализации положений ст. 36 Конвенции ООН против коррупции, а также с учетом того, что проявления коррупции могут наблюдаться в различных сферах жизнедеятельности государства и общества, в августе 2007 г. в Генеральной прокуратуре РФ создано специализированное подразделение по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Аналогичные подразделения созданы в субъектах РФСм: Кривоносов А.Н. Правовое регулирование и приоритетные направления деятельности прокуратуры в механизме противодействия коррупции // Государство и право. 2010. №7. С. 30. . В этой связи Генеральным прокурором РФ был издан приказ N 154 от 2 октября 2007 г. «Об утверждении инструкции о порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечении их работников к дисциплинарной ответственности» См: Приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 154 «Об утверждении инструкции о порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечении их работников к дисциплинарной ответственности» // СПС «Гарант». 2011..

Нормативные и индивидуальные правовые акты

... складывающиеся в процессе реализации нормативных правовых актов и индивидуальных правовых актов в РФ. Объект исследования - Конституция Российской Федерации, нормативные нормативные акты, их теоретические основы. Целью данной работы является комплексное исследование характеристик нормативных и индивидуальных актов и их взаимосвязи. Для достижения ...

Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., — главный стратегический документ страны, которым концептуально определены ключевые направления организации работы по системному противодействию коррупции в Российской Федерации.

Отдельным разделом предусмотрено принятие первоочередных мер по реализации Национального плана, определены государственные органы, ответственные за их реализацию.

Так, Национальным планом органам прокуратуры Российской Федерации (в лице Генерального прокурора Российской Федерации), в частности, поручено:

1) уделять особое внимание вопросам, касающихся предупреждения коррупции и борьбы с ней (подпункт «а» пункта 4 Национального плана);

2) организовать рассмотрение вопроса о работе прокуроров субъектов Российской Федерации по надзору за исполнением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (подпункт «б» пункта 4 Национального плана);

2) организовать проверки законности использования государственного имущества (подпункт «б» пункта 5 Национального плана);

3) организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации (подпункт «г» пункта 4 Национального плана) См.: Национальный план противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568) (в редакции Указа Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460) // Российская газета. N 164. 05.08.2008; СЗ РФ. 19.04.2010 . N 16. ст. 1875..

Сегодня все эти направления деятельности прокуратуры являются приоритетными.

В целях реализации органами прокуратуры Национального плана противодействия коррупции Генеральной прокуратурой РФ издан приказ от 15 мая 2010 г. № 208 «Об организации исполнения национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы», которым утвержден Комплексный план мероприятий по противодействию коррупции на 2010-2012 годы См: Приказ Генерального прокурора РФ от 15 мая 2010 г. № 208 «Об организации исполнения национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы» // СПС «Гарант». 2011..

К числу первоочередных мер по реализации национального плана противодействия коррупции относится организация проведения антикоррупционной экспертизы, назначение которой состоит в выявлении и устранении правовых предпосылок коррупции, что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы или заложенной в ней правовой формулы См: Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативно правовых актов. М., 2007. C. 20.. Проведение антикоррупционной экспертизы — новая функция прокуратуры. На расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ в марте 2010 г. Президент Российской Федерации отметил, что «важно продолжить .. экспертизу .. которую мы недавно ввели — проверку на коррупционную составляющую в нормативных актах. Ее эффективность очевидна…эта работа прокуратуры абсолютно востребована» См: Выступление Президента Российской Федерации на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры 4.03.2010 г. / http://www.kremlin.ru/events/president/news/7039.

Современное законодательство о государственной службе в Российской ...

... полномочий, рационализации функций и структуры федеральных органов исполнительной власти, реформирования государственной службы. Законодательство Российской Федерации о государственной службе регулирует ее организацию и правовой статус государственных служащих, как в целом, так и всю систему, а ...

Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов и их проектов заложены в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. В соответствии с п. 3 ст. 5 данной Конвенции ООН каждое государство участник стремиться периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней См.: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. // СЗ РФ. 26.06. 2006 . N 26. ст. 2780. . ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» антикоррупционную экспертизу нормативно правовых актов определили как меру по профилактике коррупции (п. 2 ст.6) См.: Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 N 273-ФЗ // СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1).

ст. 6228..

Специальные законы, направленные на регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы, следующие:

• Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» См: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609.;

— Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ « О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов», которым Закон о прокуратуре дополнен ст. 9.1 (проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов) См: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ « О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» // СПС «Гарант». 2010.. Необходимость такого разъяснения обусловлена ​​следующими обстоятельствами. У прокуратуры есть эффективные средства реагирования на нарушения закона. Так, еще в 2008 году прокурорами выявлено около 10 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, содержащих коррупционные факторы. В связи с этим принесено почти 7,5 тыс. протестов, внесено более 600 представлений об устранении нарушений законодательства, 4 предостережения о недопустимости нарушения закона, направлено около 400 заявлений в суды и почти 900 информаций в органы государственной власти и органы местного самоуправления См: Пояснительная записка к проекту ФЗ «О внесении изменения в ФЗ «О прокуратуре РФ» в связи с принятием ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» // СПС «Гарант». 2010.. Однако зачастую нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления, содержат нормы, которые формально не противоречат законодательству, но предоставляют государственным и муниципальным служащим широкие дискреционные полномочия без точного определения критериев принятия того или иного решения.

Теоретико-правовые проблемы исследования основных приоритетов ...

... в области обеспечения национальной безопасности по представлению Президента и Правительства Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти представляют Президенту и Правительству Российской Федерации разработанные ими нормативные правовые акты в области национальной безопасности России. ...

С учетом этого обстоятельства данный законодательный акт устанавливает, что выявление прокуратурой факторов коррупции в установленном порядке и принятие мер по реагированию на преследование в отношении них является обязательной частью осуществления ими своих полномочий. Данный ФЗ был принят в целях организации исполнения в полном объеме положений, предусмотренных пунктом 6 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» См.: Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 N 273-ФЗ // СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1).

ст. 6228. и Федеральным законом от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» См.: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609..

Органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы руководствуются также:

• Методикой проведения экспертизы нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. См.: Постановление Правительства РФ «Об утверждении методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26.02.2010 г. № 96 // СЗ РФ. 08.03.2010. N 10. ст. 1084.;

— приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов» См.: Приказ Генерального прокурора «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов» от 28.12.2009 № 400 // СПС «Гарант». 2010..

Помимо, вышеуказанных нормативно правовых актов органы прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции используют следующие Приказы Генерального прокурора РФ:

• приказ Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции», согласно которому Генеральный прокурор РФ ориентирует нижестоящих прокуроров рассматривать коррупцию как одну из системных угроз безопасности Российской Федерации и принять меры к усилению борьбы с ней и активизации работы по выявлению и пресечению злоупотреблений государственных и муниципальных служащих служебными полномочиями. Важнейшей задачей надзорной деятельности считать своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» // Законность. N 8. 2010. С. 54.;

— приказ Генерального прокурора от 11.02. 2008 г. № 23 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности» См.: Приказ Генерального прокурора «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности» от 11.02. 2008 г. № 23 // СПС «Гарант». 2010..

Надзор за исполнением законов в Республике Беларусь

... считается приоритетным направлением в работе. Одной из основных отраслей прокурорского надзора за законностью, осуществляемой Генеральным прокурором Республики Беларусь и подчиненными ему прокурорами, является общий надзор. Это надзор за точным и единообразным исполнением законов республиканскими, местными ...

Поэтому для решения такой актуальной проблемы, как коррупция, был принят ряд антикоррупционных законов и постановлений и разработан целый ряд организационных мер в этом направлении. В этой связи требуется масштабная деятельность по противодействию коррупции, по устранению ее коренных причин, а насколько она будет эффективна зависит от органов государственной власти, правоохранительных органов, в том числе и от Прокуратуры РФ, приоритетным направлением которой является борьба с коррупцией.

1.2 Понятие, предмет, цели, задачи и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции

Состояние законности в стране диктует необходимость рассматривать многие возникающие правоотношения через призму борьбы с коррупцией. Согласно Приказу ГП № 209 от 15.05.2010 г. « Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» генеральный прокурор ориентирует нижестоящих прокуроров рассматривать коррупцию как одну из системных угроз безопасности Российской Федерации, принять меры к усилению борьбы с ней и активизации работы по выявлению и пресечению злоупотреблений государственных и муниципальных служащих служебными полномочиями См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» // Законность. N 8. 2010. С. 54.. Поэтому борьба с коррупцией — одна из приоритетных задач прокуратуры. И эта задача реализуется в рамках надзора за исполнением антикоррупционного законодательства.

Надзор за исполнением антикоррупционного законодательства, по сути, представляет собой общую надзорную деятельность, осуществляемую в контексте надзора за исполнением законов, и является одним из приоритетных направлений «общего надзора».

Прокурорский надзор за исполнением антикоррупционного законодательства, как и любая другая общественно полезная государственная деятельность, имеет свой предмет и задачи. Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата См.: Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. М., 2010. С. 117. .

Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции, согласно ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992. N 2202-1 (в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ), включает в себя два взаимосвязанных направления единой по своей сути надзорной деятельности:

• соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере противодействия коррупции федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• соответствие законам в сфере противодействия коррупции правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами См.: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992. N 2202-1, в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472;
• СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. ст. 901..

Практически актуальным является вопрос толкования понятия «закон», поскольку результаты толкования напрямую определяют цель усилий общей надзорной деятельности прокуратуры.

Прокурорский надзор за исполнением законов

... прав и свобод граждан, укрепление законности и правопо­рядка. Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов, прокуроры способствуют тем самым развитию рыночных отно­шений в России, повышению ... и гражданина, а также ох­раняемых законом интересов общества и государства. Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представитель­ной и ...

По этому вопросу в теории прокурорского надзора сложились три позиции:

1. Прокуратура должна контролировать не только исполнение законов, но и законность подзаконных нормативных актов различных уровней и видов. Эта позиция основывается на том, что в подзаконных актах конкретизируются отдельные положения законов, содержится механизм их исполнения, формулируются требования к субъектам правоприменения по единообразному исполнению законов и т.д. Следует отметить, что невозможно грамотно контролировать исполнение законов, не зная уставов, конкретизирующих общие нормы закона применительно к отдельным сферам деятельности. Пренебрежение знанием статута при проверке прокурора приводит к тому, что надзор становится поверхностным, формальным и, в конечном итоге, неэффективным. В связи с этим пренебрежение организацией надзора за исполнением ведомственных нормативно правовых актов следует расценивать как утрату перспективы общенадзорной деятельности прокуратуры См.: Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор. М., 2009. С. 205..

2. Прокуратура должна только следить за исполнением законов, а не за исполнением законов. Такая позиция основана на ограничительном понимании положений Конституции Российской Федерации (ст. 129) См.: Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 26.01.2009. N 4. ст. 445. и Федерального закона «О прокуратуре РФ» (ст. 1 и 21) См.: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992. N 2202-1, в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472; СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. ст. 901., которые устанавливают, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Так, по мнению В.Б. Ястребова, в современных условиях идея распространения прокурорского надзора за исполнением подзаконных нормативных правовых актов потеряла актуальность См.: Ястребов В.Б. Надзор за исполнением законов. М., 2007. С. 89.. Сейчас, утверждает автор, созданы все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных институтов страны, а значит, нет необходимости подменять законы актами, имеющими меньшую юридическую силу. Исполнение устава является предметом деятельности других органов, и прежде всего контролирующих органов. Возложение на прокуратуру надзора за исполнением законов фактически означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, возложение на нее функций, которые ей не свойственны. В силу своего статуса и правового статуса прокуратура обязана контролировать законность законов, но не их исполнение.

3. Прокуратура должна контролировать выполнение определенных законов. Поэтому нет сомнений в том, что прокуратура должна контролировать исполнение указов Президента Российской Федерации, которые носят нормативный характер. Объяснятся это тем, что в переходный период после принятия Конституции РФ, но до принятия необходимых законов Федеральным Собранием многие отношения регулировались указами Президента РФ. В нынешних условиях указы Президента Российской Федерации, имеющие высокую юридическую силу, во многом восполнили существующие правовые пробелы. Поскольку нередко акты Президента РФ и Правительства РФ играют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы, нормативные указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора См.: Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор. М., 2009. С. 206..

Последняя позиция представляется наиболее взвешенной. В целом подзаконные нормативные правовые акты должны включаться в сферу надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции при соблюдении следующих условий:

• они должны иметь нормативный характер;
• не должны противоречить Конституции РФ и международно-правовым актам;
• должен отсутствовать соответствующий федеральный закон либо в федеральном законе содержится прямое указание на необходимость принятия подзаконного нормативного акта;
• должны исходить от высших органов государственной власти;
• при издании подзаконных нормативных правовых актов органы государственной власти не должны превышать имеющиеся у них полномочия.

Таким образом, термин «закон» следует понимать в широком (материальном) смысле, при котором он охватывает не только законы, принимаемые Федеральным Собранием, но и указы Президента РФ, и постановления Правительства РФ (при обозначенных выше условиях) См.: Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор. М., 2009. С. 207. .

Итак, в сфере противодействия коррупции существует множество законодательных актов, на основании которых осуществляется данный вид деятельности. Например, такие акты как, Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» См.: Указ Президента РФ «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» от 13 апреля 2010 г. № 460 // СЗ РФ. 19.04.2010. N 16. ст. 1875. ; постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об утверждении методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» См.: Постановление Правительства РФ «Об утверждении методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26.02.2010 г. № 96 // СЗ РФ. 08.03.2010. N 10. ст. 1084. и др.

Однако иногда в уставе есть ряд неточностей и несоответствий с другим законодательством, что значительно усложняет работу прокуратуры в сфере противодействия коррупции.

Примером этому могут служить расхождения, которые имели место относительно трактовки коррупциогенных факторов в постановлении Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» См.: Постановление Правительства РФ «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» от 5.03.2009 г. № 196 (утр. силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 26.02.2010 N 96) // СЗ РФ. 09.03.2009. N 10. ст. 1241. (утр. силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 26.02.2010 N 96) (далее постановление от 5 марта 2009 г.) и Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172 — ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» См.: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609. (далее ФЗ от 17 июля 2009 г.).

В постановлении от 5 марта 2009 г. было впервые дано понятие коррупциогенных факторов (условия, создающие возможность для коррупции).

Так, в п. 2 методики, утвержденной постановлением от 5 марта 2009 г. значилось: коррупциогенными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.

Признаками коррупциогенных факторов, согласно приведенному определению, являлись следующие:

1) место их «жизни» — положения проектов документов;

2) они могут: а) способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики, либо б) создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также в) допускать или провоцировать их. К коррупциогенным факторам относились три разновидности таких факторов: а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; б) факторы, связанные с правовыми пробелами; в) факторы системного характера См: Лопашенко А. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. 2009. № 10. С. 13. .

В ч. 2 ст. 1 ФЗ от 17 июля 2009 г. также дано определение коррупциогенных факторов. Ими являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованно применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Уже на первый взгляд видно, что понятие коррупциогенных факторов по постановлению от 5 марта 2009 г. и ФЗ от 17 июля 2009 г. в значительной степени расходятся. Хотя на данный момент положения постановления приведены в соответствие с ФЗ от 17 июля 2009 г., это не означает, что формулировка закона более качественна.

Основные расхождения заключались в следующем:

1) согласно закону, коррупциогенные факторы содержатся не только в проектах нормативных актов (как отмечено в постановлении), но и в действующих нормативных актах. Принципиально важно для борьбы с коррупцией обращение не только к будущему законодательству, но и возможность проведения антикоррупционной экспертизы законодательства действующего;

2) абсолютно не совпадают системы коррупциогенных факторов. Так, по постановлению от 5 марта 2009 г. коррупциогенные факторы подразделяются на факторы: связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; факторы, связанные с правовыми пробелами; факторы системного характера. По ФЗ от 17 июля 2009 г. выделяют факторы: устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Согласно, федеральному закону, таким образом, не включены в коррупциогенные факторы два вида факторов, которые были в Постановлении от 5 марта 2009 г., — связанные с наличием правовых пробелов и факторы системного характера.

3) наконец, значительно расходятся вышеназванные нормативно правовые акты в части определения направленности коррупциогенных факторов: по постановлению, они способствуют проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики, либо создают условия легитимности коррупционных деяний, а также допускают или провоцируют их. По закону, они создают условия для проявления коррупции. И здесь оказывается, что федеральный закон сузил понимание факторов, порождающих коррупцию, по крайней мере, не включив их цель, заключающуюся в создании легитимности коррупционных актов. Однако редакция и объем направленности коррупциогенных факторов по постановлению Правительства от 5 марта 2009 г. представляется более предпочтительным.

Таким образом, ФЗ от 17 июля 2009 г. значительно сузил понятие коррупциогенного фактора по сравнению с тем, которое было сформулировано четырьмя месяцами ранее в постановлении Правительства от 5 марта 2009 г., и ослабил поле для проведения антикоррупционной экспертизы, а, следовательно, и противодействие всей коррупцииСм: Лопашенко А. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. 2009. № 10. С. 17..

Решение вопроса о его пределах тесно связано с содержанием надзорного вопроса по исполнению антикоррупционного законодательства.

Суть обозначения пределов надзора заключается в том, что эти параметры определяют границы надзора со стороны прокуратуры за исполнением антикоррупционного законодательства и их знание необходимо для обеспечения единого правового подхода прокуроров к надзорной деятельности.

Границы прокурорского надзора должны определяться исключительно законодательством о прокуратуре. Только та часть деятельности поднадзорных объектов, которая носит правовой характер и связана с исполнением законов, должна находиться в поле зрения прокурора. При надзоре за исполнением антикоррупционного законодательства прокуратура не заменяет другие государственные органы, и прокуратура не должна вмешиваться в оперативную и хозяйственную деятельность поднадзорных органов.

важно, чтобы прокурор не имел административных полномочий при выполнении общих надзорных функций. Прокурор не вправе и не должен лично устранять нарушения закона. Как правило, при выявлении нарушений закона, их причин и благоприятных для них условий прокурор должен поставить вопрос об их устранении перед органом или должностным лицом, уполномоченным его властью устранить указанные недостатки. Содержание конкретных мер, направленных на устранение нарушений закона, и порядок их реализации определяются этим органом или лицом самостоятельно. Таким путем достигается цель, с одной стороны, сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой — обеспечения профессионализма прокурора в деле восстановления законности См.: Прокурорский надзор / под. ред. Сухарева А.Я. М., 2009. С. 180..

Основные задачи прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции сформулированы в Приказе Генерального прокурора от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции». Согласно вышеназванному приказу задачами надзорной деятельности по противодействию коррупции являются:

• своевременное предупреждение коррупционных правонарушений;

— выявление и устранение их причин и условий См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» // Законность. N 8. 2010. С. 54..

Согласно, приказу ГП от 15.05.2010 № 209 основными направлениями прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции являются:

1) координирование деятельности подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сфере противодействия коррупции;

2) систематическая проверка исполнения законодательства о противодействии коррупции в федеральных органах исполнительной власти с привлечением при необходимости иных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

3) контроль работы прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции;

4) проведение обобщения и анализа работы по рассмотрению обращений граждан и организаций по фактам коррупции;

5) инициирование обсуждения наиболее актуальных вопросов на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» // Законность. N 8. 2010. С. 55..

Таким образом, подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие выводы:

• прокурорский надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, является подотраслью надзора за исполнением законов, имеет специфические признаки, задачи, позволяющие назвать его одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности;

— на сегодняшний момент в законодательстве о прокуратуре содержание предмета четко не определено, в частности речь идет о толковании термина «закон». Среди многочисленных точек зрений по этому поводу самой предпочтительной является трактовка термина «закон» в широком (материальном) смысле, при котором он охватывает не только законы, принимаемые Федеральным Собранием, но и указы Президента РФ, и постановления Правительства РФ.

Глава II. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции

2.1 Основные полномочия прокурора

Перечень полномочий прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции содержится в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992. N 2202-1 (в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ) См.: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992. N 2202-1, в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472; СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. ст. 901.. В зависимости от содержания и целенаправленности их можно разделить на три группы:

• полномочия, направленные на своевременное выявление нарушений закона и сопутствующих им обстоятельств, причин и способствующих условий;
• полномочия по устранению нарушений закона;
• полномочия по предупреждению нарушений закона.

Полномочия, относящиеся к первой группе, обеспечивают установление фактических данных о принятии противоправного акта, о лицах, принявших его, а также о последствиях, возникших в связи с вступлением акта в силу. В зависимости от источника информации, различаются полномочия, ориентируемые на получение требуемых сведений путем: непосредственного обнаружения прокурором незаконных правовых актов; истребование и изучение необходимы документов; получение информации от физических лиц; а также использование помощи специалистов См.: Настольная книга прокурора / Под. ред. Герасимова С.И. М., 2006. С . 210..

Полномочия прямого расследования обеспечивается, в первую очередь, правом прокурора беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов власти надзорных объектов. По предъявлении официального свидетельства прокурор имеет право беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов во исполнение законов, за которыми он осуществляет надзор. Данное право выражается в нераспространении на прокурора правил пропускного режима и для прохода ему достаточно предъявления служебного удостоверения. Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной и иной охраняемой законом тайне. Право беспрепятственного входа предполагает возможность фактического попадания прокурора в нужное место и к нужному должностному лицу, а не просто пресечение проходной территории или порога помещения См.: Полномочия прокурора по выявлению нарушений и применению правовых средств реагирования на выявленные нарушения. Методические рекомендации / Под. ред. Викторова И.С. М., 2005. С. 4..

Однако, не все лица (в основном к ним относятся бизнесмены, руководящие работники некоторых федеральных органов исполнительной власти, банков, коммерческих структур) выполняют данное право надлежащим образом. На прокуроров пытаются распространить правила пропускного режима, требующие предварительного согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и т.п. В этих случаях прокуроры должны принципиально реагировать на попытки ущемления их права на беспрепятственный вход на территории и помещения поднадзорных объектов, путем опротестования незаконных ведомственных и иных нормативных актов, либо внесения представлений об устранении нарушений законов См.: Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор М., 2009. С. 211..

Находясь в помещении поднадзорных объектов, прокурор имеет право на доступ к документам и материалам. Работа прокурора с документами достаточно широка и объемна. В данном случае следует иметь в виду, что изучение документов и материалов на месте имеет некоторые преимущества, такие как: возможность получения необходимых сведений, пояснений от работников проверяемой организации, возможность составления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойственен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где, по имеющейся информации, совершено правонарушение См.: Настольная книга прокурора / Под. ред. Герасимова С.И. М., 2006. С . 212..

Истребование и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных данных частично перекликается с правом доступа прокурора к документам и материалам, однако это самостоятельное полномочие прокурора. Требование прокурора о предоставлении документов, материалов и иных сведений может быть выражено как в письменной, так и устной форме. В соответствии с данным требованием ему должны быть предоставлены все документы, которые необходимы для выявления нарушений закона. Уклонение от предоставления прокурору документов не допускается. Наличие в документах сведений закрытого характера обуславливает обязанность прокурора соблюдать правила работы с такими документами, но это не может служить основанием для отказа в предоставлении таких документов См.: Полномочия прокурора по выявлению нарушений и применению правовых средств реагирования на выявленные нарушения. Методические рекомендации / Под. ред. Викторова И.С. М., 2005. С. 5..

Однако на практике начинают возникать сложности, связанные с истребованием и получением информации, необходимой для осуществления надзорной деятельности в сфере противодействия коррупции.

Статьей 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992. N 2202-1 (в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ) закреплено право прокурора требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений от руководителей и иных должностных лиц См.: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992. N 2202-1, в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472; СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. ст. 901..

Вместе с тем п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» предписано при рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется законодательства о банковской, налоговой и иной тайне, руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // СПС «Гарант». 2011.. А именно Федеральным законом РФ «О государственной тайне» от 21.07. 1993 № 5485-1 (в ред. ФЗ от 18.07.2009 N 180-ФЗ) См.: Федеральный закон «О государственной тайне» от 21.07.1993 N 5485-1, в ред. ФЗ от 18.07.2009 N 180-ФЗ // СЗ РФ. 13.10.1997. N 41. стр. 8220-8235; СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3617., ФЗ РФ «О коммерческой тайне» от 29.07.2004 № 98-ФЗ (в ред. от 24.07.2007 N 214-ФЗ) См.: Федеральный закон «О коммерческой тайне» от 29.07.2004 № 98-ФЗ, в ред. от 24.07.2007 N 214-ФЗ // СЗ РФ. 09.08.2004. N 32. ст. 3283; СЗ РФ. 30.07.2007. N 31. ст. 4011., Налоговым кодексом РФ от 31.07.1998 N 146-ФЗ (в ред. ФЗ от 28.12.2010 N 404-ФЗ).